制度的激辩-光伏市场与政策

 
从中国法律体系而言,法律体系的效力为法律→法规→部门规章→其他，从上述效力而言，被业界寄予厚望的国发〔2013〕24号《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》以及各个部委发布的一些文件、办法等等都很难说是一剂直击行业病根的良方，行业调控也需要温补，一剂猛药可能会根治行业弊病，也可能会要了行业的小命。究其原因，这个行业太不成熟、太稚嫩了。

作为天然垄断地位的电网企业，强势的态度造成了目前行业能够执行的唯一法律层次上的《可再生能源法》部分条文的落空。大家可以看看全国人大常委会副委员长陈昌智2013年8月26日《关于检查《中华人民共和国可再生能源法》实施情况的报告》一些东西。

电网规划的缺失、国家电监机构监管乏力、电网运行不到位、开发建设秩序不规范都造成最终作为《可再生能源法》中最核心的全额收购成为一纸空文，运行限电的情况在西北光伏电站中已经成为一种常态。而《可再生能源法》中造成限电行为发生后，电网公司承担可再生能源发电企业损失赔偿的救济措施的缺失使得电网违法限电的机会成本几乎为零（甚至还存在权力寻租的获利空间）。再看各个省/部委以行文方式发布的政策（暂且电网公司规定也认为是政策吧），暂且不论文件在实际操作中如何执行、监管的问题，仅仅从法律的执行层次、效力而言，政策毕竟不是法律，而法律也有被电网违反的可能，即使电网违法，其成本也极其低微！

金太阳政策执行中项目的骗补、申报后却不施工的行为，2011年青海省电网公司要求的每个项目每一种逆变器都需要做的低电压穿越试验；2012年青海省发改委委托青海省发展投资公司100万/MW建设保证金制度；2013年新疆电力公司电网接入意见中一句“承诺接受弃电损失”、“国家财政电价补贴未到位前，按照火电脱硫标杆电价进行发电上网电价结算”；电网对相关接入线路投资热情不高，风电、光伏发电企业自行建设送出线路、汇集站等送出工程；《GB29319-2012 光伏发电系统接入配电网技术规定》、《GB19964-2012 光伏发电站接入电力系统技术规定》中并网检测的要求都很难说清楚这些做法违法或者违反了国家部委的规章制度。青海100万/MW建设保证金制度，青海省发改委是按照哪个文件收取了这个钱，为什么可以收这个钱都很难找到国家、省相关的法律、法规支撑，很难说清楚这个规定是否是国家行政机构权利之外的东西。新疆电力公司的承诺接受弃电损失都多少会让《国能新能[2013]329号光伏电站项目管理暂行办法》这些部门规章文件多多少少失去了执行、监管的可操作性。

项目本身能否顺利并网，电网的接入意见、购售电合同这两个文件在以往的项目审批制度中显得尤其重要，这一点，多少体现着电网公司企业本身的政治权力，这一点似乎也体现了目前中国电力行业中多多少少的政企不分。作为企业，电网的文件在项目审批中具备什么样的效力，在这个行业里，似乎又体现着只要进去，就要那样干，你不那样干，你只好出局的尴尬。电网企业的权力机制多多少少是值得我们去思考的。