“偶然性”启动
历史的发展中，人们很难界定偶然和必然之间的关系。十年前，中国的电力改革始于一次偶然，却也是必然，这始于二滩水电站当时所面临的困境。
当时四川二滩电站作为雅砻江和金沙江上游水电资源开发中的首个大型项目，总装机330万千瓦。按照设计，3年内二滩本应该可发电322亿千瓦时，但因为当时中国刚刚经历亚洲金融危机，电力需求并不旺盛，实际只发了132亿千瓦时。由于电力消纳不掉，而计划外发的电一度只有2～3分钱，二滩一投产就面临亏损，大半生产能力只能以弃水方式白白浪费掉。
当时的国家电力公司既管理和运营电网，又有自己下属的发电厂，在调度中往往会优先满足自己的电厂发的电上网。电力公司以省为实体，各省电网之间很多没有连通。即便连通，之间也形成了市场壁垒。各省都有自己的小算盘，为了增加财政收入，都愿意用本省发的电。
以三峡水电站为例，当时也面临电力消纳不掉的问题，为了解决三峡电力的出口，国家甚至组织专人去各省游说，希望消纳一部分三峡电，但几乎处处碰壁。
据前国家能源局长张国宝回忆，当时找重庆，重庆称为三峡建设移民做了很大的牺牲，不愿再承担消纳电力的负担。找湖北，湖北称自己水电丰富，不需要。找河南，河南称煤炭资源丰富，主要以火电为主。找江西、安徽，他们都称自己是农业大省，用不了太多电。只有江、浙、沪没有拒绝三峡水电。
在到处存在垄断壁垒的背景之下，大规模跨区域输送电力，成为难以解决的体制问题。
1999年4月19日，时任国家主席的江泽民到四川西昌观看卫星发射，活动结束后，余兴犹存，便启程前往附近不远处的二滩水电站考察，了解到这一情况后，心痛不已。“现在一边用煤发电，一边却建好了水电站把水白白放掉，这种做法不可理解，世界上有哪个国家会这样做？”据曾担任国家计委主任的曾培炎回忆，回到北京后的江泽民立即把他叫去这样询问道。
随后一场解决西部电力外输，同时解决东部经济发达省份用电瓶颈的工程开始酝酿，电力改革的萌芽产生。
2000年6月，国务院三峡工程建设委员会召开第九次会议，在讨论研究三峡的电力消纳和分配问题时，时任国家总理的朱镕基指出：“电力行业‘省为实体’的改革已走样为省间壁垒，电力资源优化配置出现了很大障碍，必须重新审视。解决三峡的电力消纳问题要结合制定‘十五’规划以及我国电力管理体制改革通盘考虑。”会议决定，由国家计委牵头，会同国家经贸委、财政部、国务院体改办以及国家电力公司等有关部门和单位，尽快研究提出电力体制改革方案。此时，在权力顶层的意志下，借势西部大开发这一国家整体战略利益的驱动，电力改革在外部“非利益共同体”机构的参与下，终于蹒跚起步。
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