新能源立法能否破解光伏风电“燃眉之急”？

近年来，中国多地出现雾霾天气增多现象，雾霾已经成为全民公敌。究其原因，化石燃料燃烧排放成为PM2.5的污染主要来源（约占60%）。因此，优化能源结构，提高非化石能源的比例，使用更多的清洁能源、可再生能源以减少PM2.5污染物的排放，是解决雾霾问题的根本所在。而要制度性地解决这些问题，需要加快对现有能源体系进行立法、修法，并严格执法。

世界范围内的新能源立法潮

进入21世纪以来，在能源需求增长、油价攀升、气候变化、环境污染等日益突出因素的推动下，各国纷纷加强了新能源立法以解决这些问题。美国于2009年通过了《清洁能源与安全法》，主要解决清洁能源确定、能源效率提升、减少污染、向清洁能源经济转型等问题。日本于2011年通过了《再生能源特别措施法》，旨在促进新能源技术革新，以减少对核电的依赖和二氧化碳气体排放。

澳大利亚相继通过了《2010年可再生能源（电力）法》《2011年清洁能源法》《2012年国家放射性废物管理法》等系列法律，形成了以能源安全、清洁能源、核能开发利用和能源市场为主要内容的新能源法律体系，并呈现出市场推动与政府引导并重、立法与政策相配套以及能源安全与气候变化相结合的主要特征。英国先后推出了《2009年可再生能源义务法令》《2011年英国能源法》等法律，主要从能源种类、能源制度和能源技术三个方面入手，就此形成了英国可再生能源法律、碳预算法律制度、碳捕获与封存技术法律以及智能电网法律这四个新能源法律体系。

面对世界能源体系向新能源系统的过渡和转变，中国作为世界第二能源消费大国，面对国际石油市场大幅震荡，国内石油、煤炭、电力等资源供应日趋紧张，温室气体减排的国际压力不断加大等形势，开发利用绿色环保的新能源成为缓解制约中国能源发展瓶颈的当务之急。其他国家，尤其是发达国家的能源立法经验，对中国新能源立法修法有着很好的借鉴意义。

用“生态税”促进雾霾消除

发达国家的城市，如英国的伦敦、美国的洛杉矶和匹兹堡，在经历过雾霾锁城的教训后通过致力于立法来进一步清洁空气，1963年美国国会通过的《清洁空气法》成为美国最重要的空气污染控制法案。此后各国在环境保护立法中的共同点就是引入了“生态税”，以期将能源污染的外部性问题内部化，对清洁能源的生产主体以税收优惠激励，达到经济发展与环境的平衡。

欧盟在“生态税”问题上总体处于世界领先的水平。自20世纪90年代中期以来，欧盟生态税收的主要趋势是从零散、个别的环保税种的开征，发展到逐步形成全面的“绿色”税收体系，即通过生态税、直接污染税和污染产品税，以及融入式的环保税，对原有的税种进行生态化改造，剔出不利于环境保护以及浪费资源的税收条款，全面实现“绿化”税制的目标。

1997年欧盟制定了《可再生能源发展战略》白皮书，2003年通过了2003/30/EC指引，鼓励生物燃料同成本相对低的矿物燃料进行竞争，2003/96/EC指引则准许给予生物燃料优惠税收减免。2007年欧盟出台的可再生能源路线图提出：到2020年可再生能源的消费量占总能源消费量的20%；交通运输消费的生物燃料数量在燃料消费总量所占的比重至少达到10%。

2011年欧盟委员会的立法建议指出对能源产品征税将分两部分：一部分是按照能源产品实际产生的能量征税，以每千兆焦耳为单位开征；另一部分是根据二氧化碳排放量征税，这也是对生物燃料的一种税收优惠。德国是欧盟中生态税改革卓有成效的国家，在《1999年引入生态税改革法》中提高了石油、天然气和电力的税收，而对生物质燃料则免税；2003年进一步将生态税改革扩展至“生态财政”，《2007年生物燃料配额法》进一步规定化石燃料必须添加或者混合一定比例的生物质燃料。

2011年欧盟对境内起降飞机征生态税的做法虽然遭到了包括中国、美国、俄罗斯、印度等大国的抵制，但也为中国自己的生态税提供了参照。近几年中国民航业开始努力打造绿色低碳航空，应当说就是欧盟生态税倒逼的结果，民航业在提高航线效率、鼓励飞机节油改造和生物燃油的研究和应用、鼓励使用节能环保材料建设机场、建立机场噪音检测系统等方面都取得了可喜进展。

借鉴欧盟生态税制度，建立健全中国的生态税收体系，是促进可再生能源发展，绿化中国生态环境的重要一环。中国2005年的《可再生能源法》也有关于税收优惠的规定，如第十六条“国家鼓励清洁、高效地开发利用生物质燃料，鼓励发展能源作物”也有对生物质燃料的规定。第二十六条规定，“国家对列入可再生能源产业发展指导目录的项目给予税收优惠”。

但由于中国缺乏生态税的法律规定，且关于税收优惠、生物质燃料的规定也只是比较宽泛的条文，可操作性较差。因此，现阶段应当加快《可再生能源法》的修订，重点放在更详细规定税收优惠和生物质燃料等方面，为开征新的专项生态税种奠定法律基础。在“独立的生态税种”方面的法律较为健全后，再进行“融入式环保税类”的推进，实现全面绿化生态的目标，建立起更为全面更为完善的生态税收体系。

被妖魔化了的核能如何被“救赎”

1986年前苏联切尔诺贝利核事故与2011年日本福岛核事故让人们“谈核色变”，因为核能往往伴随着核爆炸、核泄漏、核辐射等高风险危害。然而，核能其实是被某些媒体、组织和个人“妖魔化”了。世界第一大核事故——切尔诺贝利核事故后的3个月内有31人相继死亡，此后，有13.4万人被各种程度的辐射疾病折磨。但25年后的2011年发生的、被称为世界第二大核事故的日本福岛核事故，却由于被有效控制，无人因核事故本身死亡，在核电站周围受到核辐射影响转为癌症的人数也在100人以下。核能虽然有很大风险，但只要能够得到有效的控制和防范，即使发生事故，也并没有人们想象的那样可怕。

一旦核能的风险被有效控制，核能的益处就更加凸显。与传统能源相比，核能已经在当今世界能源体系中占据了相当重要的位置，而且在其它传统能源日趋枯竭、环境问题越来越严重的情况下，核能在未来拥有更大的发展空间。核能是一种清洁能源，利用核能发电既不产生烟尘、二氧化硫和氮的氧化物，又不产生二氧化碳，可以大幅度减少因传统发电模式伴随的雾霾。

核能具有安全、经济以及可大规模替代使用的优势，也是提高中国非化石能源比重的重要途径。虽然核电的缺点之一是产生放射性物质，但若仅就向环境中释放放射性物质而造成的辐射影响来看，煤电燃料链也远高于核电燃料链，因为煤中也含有一定量的放射性核素。从对公众产生的辐射照射来说，中国的煤电燃料链是同样功率的核电燃料链的50倍左右。

现在无论是否原本就拥有丰富的化石燃料蕴藏量，所有国家迟早都得面对能源短缺的问题。所以人们要做的并不是在核能产生的风险面前退缩，而是应该兴利除弊，加强对其风险控制，充分发挥核能的优势。法国的核能发展在世界处于领先地位，核电发电量占全国发电量的78.5%，有59个核电机组，至今已安全运营逾40年，从未发生过一起核事故。

法国核能可持续发展的重要因素首先是保证核电站的安全水平；其次是安全、长期地管理好各类放射性废物；最后是公众宣传与参与，使公众了解核能、接受核能。法国核能相关法律制度很值得中国立法中借鉴，包括完备的核设施建设程序制度、迅速有效的紧急反应计划制度、核材料贸易管制制度、放射性保护制度、核废料的安全处置制度以及核损害的民事责任制度。

中国目前并没有核能方面的基本法，仅有2003年通过的《2003年放射性污染防治法》一部法律和《民用核安全设备监督管理条例》《放射性物品运输安全管理条例》《核电厂核事故应急管理条例》《核出口管制条例》等法规和其他条例。如何通过立法来“拯救”被妖魔化了的核能，使人们正确看待核能，同时健全完善中国核能开发利用体系，如更好地处理核废料以减少其会带来的辐射，降低核能危害的风险，充分发挥核能的优势以促进可持续发展，是我们亟需解决的立法课题。

法律宣示作用不容小觑

尽管许多学者指出，中国的法律总体来说属于框架性立法，法律的权威性与强制作用被削弱，但我们不得不承认的是，法律的政策宣示作用以及发展指引作用在清洁能源领域还是不容小觑的。

以中国《可再生能源法》为例，其第14条规定了“电网企业应当与依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购其电网覆盖范围内可再生能源并网发电项目的上网电量，并为可再生能源发电提供上网服务”。根据该法，2007年国家推出了《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》，由价格部门根据有利于促进可再生能源开发利用和经济合理的原则确定分类上网电价，这些法律法规的出台放大了政策宣示作用。

国家分别对各类可再生能源规定了相应的补贴方式和水平，并在之后明确了对风电和光伏电站上网实行分区固定上网电价。通过实行固定电价政策，使投资者预先明确投资收益，调动了各有关方面投资新能源发电项目的积极性。该法同时明确了建立费用分摊制度和专项资金制度，对可再生能源上网价格超出常规能源发电的部分，由可再生能源发展基金支付。

此后，国家发展改革委和财政部先后出台《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》和《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》，进一步明确了可再生能源发展基金，特别是电价附加征收和使用具体办法，保障了可再生能源发电补贴资金的来源，实现了全社会共同分担新能源发电高成本的目标。

由此可见，通过与法律相关的种种规章、办法，根据实际情况灵活调整发展政策与激励措施，仍然能够实现法律的目标，能够对中国清洁能源发展发挥巨大作用。

我们对能源的过渡依赖受到了雾霾的惩罚，也只有加快对中国能源领域的立法、修法和严格执法，才能最终消除雾霾，这方面还任重而道远。