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能源项目审批地方须应付上百份文件 进京公关成常态

发表于:2014-07-28 09:04:15     来源:21世纪经济报道
跑能源项目的人常常调侃称自己是“铜头、铁嘴、飞毛腿”。

  漫长的审批周期、复杂的程序、焦灼的等待、绞尽脑汁的公关组成一个能源项目审批的生态图谱。

  跑项目难,剥离政府审批利益更难。近两年,能源系统多位高官和企业高管落马,正是祸起于项目审批。

  多位有能源审批经历的受访人士告诉21世纪经济报道记者,审批之难在于流程不公开、不透明、周期长,项目是否获批没有量化标准,企业不可控;审批过程面对多个管理部门,部门之间协调难,企业不得不反复周旋。

  华能集团一位高管把项目核准比作是一场攻坚战,“但这场战争你看不见对手,层层闯关,跑断腿磨破嘴。地方和企业专门派员驻京跟进项目进展,有的项目核准需要数年。”

  按照国务院简政放权要求,今年将深化投资审批制度改革,取消或简化前置性审批,充分落实企业投资自主权,推进投资创业便利化。该下放的事项要坚决下放,行政审批事项一律以清单形式向社会公开。

  能源项目因投资规模大、建设周期长,最具代表性。长久以来,能源行业存在“重审批、轻监管”的问题,审批链条长、环节多、权力集中饱受诟病。跑项目、拿“路条”成为能源企业不得不掌握的本领。

  6月13日,习近平主持中央财经领导小组第六次会议,提出转变政府对能源的监管方式。国家能源局宣称,加快实行阳光审批,规范和优化项目审批流程,创新审批备案机制,建立健全网上公示制度和网上审批制度,保证行政权力公开透明、规范运行。

  公关“路条”

  跑“路条”是地方上项目的头等大事。由于审批程序复杂和不透明,一些投资项目从开展前期准备到拿到“路条”,所需要的时间甚至达七八年。

  所谓“路条”是指由国家发改委下发的同意项目开展工程前期工作的批文,是诸多前置审批最具代表的一项。项目业主只有在拿到“路条”后,环评、水土保持、矿产压覆、地质灾害、土地预审、电网接入等其他支持性文件的批复才能启动。

  这也意味着,投资项目拿到“路条”是第一道门槛儿。地方政府和项目业主必须要面对多个部门审批和上百份支持性文件,跑部委、进京“公关”成为常态,每年全国“两会”更是地方大员游说项目的好时机。

  但实际上,“路条”并不在国务院投资核准的审批程序之内,属于投资部门设立的行政许可。

  一位接近发改委人士介绍,2004年国务院实施投资体制改革,对于企业不使用政府投资建设的项目,一律不再实行审批制,区别不同情况实行核准制和备案制。在投资制度改革后,一些地方政府和企业为规避项目风险,向投资部门咨询项目是否纳入投资计划。“本是一项对特定项目出具的咨询复函,演变成为针对所有核准项目下发‘路条’,并作为核准前置条件。”

  2013年底,国务院发布新版《政府核准的投资项目目录》,取消和下放部分投资核准事项。国家发改委随后下发《关于改进规范投资项目核准行为加强协同监管的通知》,文件提出“对于国家法律、行政法规没有明确规定作为项目核准前置条件的审批手续,一律放在核准后、开工前完成。除核电、大型水利水电等特定项目外,坚决取消前期工作咨询复函等变相审批行为。”

  但时至今日,跑“路条”仍是项目攻关的第一步。由于路条资源稀缺,在能源圈内流行“买卖路条”的交易,这种交易多出现在风电、光伏领域。

  业内人士介绍,有的企业有政府资源优势,拿到路条后采取股权收购的方式转让,从中获利。目前光伏电站路条交易的行情是0.3元/瓦左右。

  为了“抢路条”,有的地方官员甚至不惜行贿。据《财经》杂志2013年8月中旬报道,在原国家发改委副主任、国家能源局局长刘铁男贪腐案发生后,贵州的一名市长因涉嫌为跑“路条”向刘铁男输送利益而被调查。

  国家能源局原局长刘铁男正是借项目审批权力牟利,并在被调查前集中审批项目,以笼络人心。

  中纪委通报称,刘铁男利用职务上的便利为他人谋取利益,本人及其亲属收受巨额钱物;违规为其亲属经营活动谋取利益;收受礼金礼品;道德败坏。

  在现有的审批制度下,审批链条长、审批进程不公开,审批者拥有一定的自由裁量权,使得能源项目审批成为腐败的重灾区。

  今年以来,国家能源局先后有多名官员被带走调查,国家能源局在总结腐败案件时称,“项目审批权力过于集中,批项目、批资金的运行不规范和公开程度不够是主要薄弱环节”。

  在这条漫长的审批链条中,发改委、能源局只是参与部门之一。从审批流程看,一个大型能源项目需要经办事科员——处长——副司长——司长——分管部委领导——部委内办公会讨论通过——下发核准文件。

  在这个冗长的审批链条中,每一个环节的进度都影响项目进展。由于同类申请核准的项目繁多,上报项目在发改委待核准的目录中先后次序也大有学问。“想办法进入审批名录中是第一步,把项目排名靠前则更为重要。”前述接近发改委人士说。

  “铜头、铁嘴、飞毛腿”

  跑项目的人常常调侃称,自己是“铜头、铁嘴、飞毛腿”。漫长的审批周期、复杂的程序、焦灼的等待、绞尽脑汁的公关组成一个项目审批的生态图谱。

  审批难之一是时间不可控。一位负责新能源项目前期推进的人士称,以往报到发改委的项目经常一两年没有正式反馈。这期间新规定出台、一些支持性文件过期,又需要重新上报。有的能源项目“路条”申请需要八九年,申请过程中地方官员都换了几届。“有时等项目跑下来了,项目开工黄金(1308.50, 17.70, 1.37%)期已经过了。”

  21世纪经济报道记者获悉,广东某上大压小火电项目是当地“十一五”项目,环评等文件早已得到批复,至今未获得核准;一些项目因核准进程慢,边批边建、未批先建,审计署在6月份就对大唐等中央企业违规建设进行过通报。

  今年6月,修订后的《政府核准投资项目管理办法》正式实施。新办法规定核准机关应公开项目核准过程、核准结果,建立项目核准管理在线运行系统,实行限时办结。

  具体而言,项目核准机关在正式受理申报材料后20个工作日内做出是否予以核准的决定,或向上级项目核准机关提出审核意见。20个工作日内不能做出决定的,经本机关负责人批准,可以延长10个工作日,并应当将延长期限的理由告知项目单位。

  除审批涉及部门多、审批周期长外,部门之间不协调也让企业陷入困境。

  按照发改委投资核准制度要求,企业在上报申请报告前,需完成可研报告、专题报告和诸多支持性文件。这些文件包括,城乡规划部门出具的选址意见书、国土资源部门出具的用地预审意见、环保部门出具的环境影响评价审批文件;节能审查机关出具的节能审查意见;根据规定应当提交的其他文件。

  除已经明确支持文件外,“其他文件”数量庞大。21世纪经济报道记者跟踪的某项目显示,在核准前仅土地规划、生态影响、地震地质、水资源、文物、水土保持等核心组件就有30余项,外加其他大小文件上百个。

  另一个问题是,一些审批文件互为前置条件,政府部门之间互相钳制,让审批变得更为复杂。一位负责煤电项目审批的人士介绍:“举例说,投资项目选址研究报告批复应该是首位的,但一些地方需要附加用地预审、水土保持、环评批复等,问题是厂址没有确定,环评位置谁来定呢?再如,一些地方林地审批要土地文件,土地审批也要林地批复文件,企业不知如何开展工作。”

  国家能源局近日开展的简政放权监管中,也发现类似问题。如,江苏省发改委《关于取消和下放行政审批事项实施方案的通知》明确提出,对于实行核准制管理的企业投资项目,取消出具同意项目开展前期工作的意见,在前置审批手续齐备的前提下直接办理项目核准手续。但在一些地区,出现项目业主因无“路条”而无法办理国土、规划等手续的现象。
责任编辑:carol
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