【深度】可再生能源配额制的博弈

更关键的是，这份讨论稿提出了保障配额制得以推行的激励措施以及监督和处罚办法，提到“将可再生能源电力消费配额指标纳入省级人民政府绩效考核体系”；“依据各省（区、市）配额指标的完成结果，在年度进行控制能源消费总量和节能减排指标考核时，各省（区、市）可再生能源消费量按照当年全国平均供电煤耗水平进行一次能源折算，等量从当地能源消费总量控制额度扣除。在单位GDP能耗考核中也应合理反映当地利用可再生能源对节能的贡献”；“国务院能源主管部门会同监察、统计、审计等部门以及国资委、国家电监会等机构针对各省（区、市）、各电网企业、主要电力投资企业配额指标完成情况进行考核，并根据考核结果进行相应的奖惩”。最后，讨论稿还初步划定了到2015年各省（区、市）需要完成的配额指标以及各电网企业保障性收购的配额指标。

2012-2013年期间，国家能源局可再生能源司和可再生能源发展中心对全国各省（区、市）应该承担的配额目标进行了广泛的调查和征求意见。据知情人士透露，在征求意见过程中，东部经济发达大省对承担相应的可再生能源配额表现出比较抵触的态度。

“配额制理想的框架就应该是，把对地方配额完成的情况与地方政府和领导班子的政绩考核挂钩，只有这样才能保证地方政府有动力、有意识去推动可再生能源的建设和消纳”，“但因为明确了这块，地方政府对需要承担的配额任务有很大意见，中东部几个大省都认为自己承担的配额太高了”，知情人士透露。

中国可再生能源学会风电专委会秘书长秦海岩表示，可再生能源配额制的考核设想是参考节能减排考核，实行一票否决制，这对地方政府来说是非常致命的，也是因为此前节能减排考核的严厉，地方政府对配额制考核必然是反对的。

在这样的背景下，初始的讨论稿经过多次修改，主要针对各省配额指标做了各种调整。2014年，《可再生能源配额考核办法（试行）》终于完成（下称《办法》），对比讨论稿，这份试行的《办法》进一步划定了全国各省（区、市）到2015、2017、2020年三个时间节点需要完成的可再生能源配额指标。

其中一些东部发达省份如浙江，在这三个时间节点的配额指标分别为2%、4%、5%，看起来并不严苛，但对以火电为主要消费能源的大省来说，达到这些指标并不容易，在当时，该省的能源规划之类的文件里，可再生能源通常是跟水电、其他能源归做一类表述的补充能源，占比微乎其微。其他省份如广东、江苏等，2015年配额目标都要达到4%，而这些省份当时的可再生能源消费比例大部分还没达到指标的一半，要完成2015年的目标是非常艰巨的任务。

2014年，国家发改委主任办公会上，对此主要提出三点意见：一是东部地区应承担更多发展可再生能源的责任，提高东部地区配额指标；二是强化电网企业承担完成配额的责任；三是配额指标分基本指标和先进指标两级进行考核。

获国家发改委通过后，国家能源局进一步向财政部、环保部、国资委等部委，各省政府及发改委、各电网企业和主要发电企业征求意见，而下一步，《办法》就要上报国务院审定。从2014年底到2015年初，各种媒体大量报道，可再生能源配额制即将正式面世，新能源行业将迎来前所未有的利好。

然而，这份《办法》最终没能与公众见面。据知情人士透露，《办法》在上报国务院审议期间遭到某些省份地方政府的强烈反对，而反对的原因是，配额制对可再生能源配额指标的强制性要求有浓重的计划强制色彩，是在搞计划经济。

在地方政府强烈的反对之下，《办法》最终没有通过。

至此，可再生能源配额制在中国的研究和推行已历经十年，在最接近出台的时候仍遗憾“难产”。

软化与突破

消纳成了政治任务，计划年内出台对地方售电量的考核办法

在《办法》遇阻后，配额制的推进停滞了一年多。

2015-2016年期间，中国新能源发展带来的问题越来越多，尽管仍保持着可观的增长率，但也眼见其逐渐走向失控。随着行业规模的高速增长，可再生能源补贴基金池日益干涸，2015年缺口高达400亿元。大范围长时间的补贴拖欠加上弃风限电的恶化，很多弃风重灾区的新能源企业惶惶度日。

与僵化的新能源机制形成对比的，却是中央决策层对能源转型和能源消费革命的重视。

2015年底，习近平出席气候变化巴黎大会开幕式并发表致辞，提出中国到2030年非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右。随后的2016年4月，中国正式签订《巴黎协定》。提高清洁能源比例、推动能源转型等表述不断出现在各种国家领导人讲话当中。

一方面是新能源制度革新的迫切需求，一方面是国家能源转型的国际承诺，国家能源局一直在研究如何突破当前配额制面对的重重壁垒，但地方政府仍然是最大的阻力。

国家能源局尝试把配额制中针对地方政府考核奖惩的相关内容软化。

主管部门于2016年年初发出了两个文件，一个是《关于征求建立燃煤火电机组非水可再生能源发电配额考核制度有关要求通知意见的函》，要求到2020年燃煤发电企业的非水可再生能源与发电量与火电发电量的比重不得低于15%；一个是关于《建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》（下称《意见》），这份《意见》明确划定了各省（区、市）到2020年全社会用电量中非水电可再生能源电力消纳量比重指标。与2014年没有获得通过的《办法》相比，《意见》里各地份额没有太大变化，但并没有提及如何对配额完成情况进行考核。

这两个文件被认为是2014年《办法》受挫后的再次破冰，“起码当下有实质性的文件出台了，地方的配额目标也正式公布了”，但没有考核奖惩机制的配额制始终不够健全，也有观察人士认为这两份文件的意义不大。

据相关人士透露，国家能源局为了先行推动配额制取得一定成果，正在酝酿转变考核奖惩方法，计划先把地方的售电公司和电网的年度可再生能源售电量作为考核目标。

考核地方售电公司和地方电网是否真的能成为一个突破口？

事实上，电网企业可能是当前最希望打破新能源消纳省间壁垒的部门。2016年，弃风、弃光困局引起了中央领导的关注，国务院领导为此要求相关方面拿出切实的解决措施，解决弃风、弃光问题俨然成为政治任务。

2017年1月，国家电网发布了20项措施力图解决限电难题，包括“加强跨区跨省输电通道的建设，优先安排新能源外送；加强电力统一规划研究，优化布局，储备外送通道项目；加大城乡配电网建设投入，加快升级改造，满足分布式能源接入”；“加快实施电网实时调度，开展跨区、跨区域的风光水火联合运行；提升源网荷友好互动水平，完善补偿激励机制；优化调度运营，统筹送受段调峰资源，优先利用新能源”等多项内容，当然也提到“加快市场机制研究，推动有利于建立新能源消纳的电价机制和配额制度；加快构建全国电力市场，积极组织新能源跨省、跨区交易”等机制上的改革措施。

国家能源局相关人士透露，“去年发布《意见》的时候我们还考虑到国网的垄断地位，考核会对它无效，但现在因为当前这种种背景，电网解决弃风限电的态度非常积极，突破考核机制的问题目前看来还是比较乐观的”。

高虎认为，当前国内推行配额制的整个机制环境和2014年比已经大不一样了，“在这一轮电力体制改革背景下，我们其实已经挣脱了很多机制体制上的束缚。以前有人说配额制计划色彩比较重，主要是电力体制改革之前我们缺乏市场途径去实施和落实，这两年电力体制改革的进展还是挺快的，很多市场的方式和手段都得到了实施。比如，我们放开了发电计划管理，建立了电力市场的交易规则，售电侧改革的持续推进，交易机构的成立等等，这些都是市场化的元素增加，现在推配额制的政策环境已经跟‘十二五’期间不能同日而语了”。