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国务院发展研究中心陈清泰:产业政策已成为阻碍向创新驱动转型的障碍

发表于:2016-11-28    

纵向产业政策指针对选定产业实施促进的政策,在市场失灵的领域有好的效果。例如正在实施的重大专项,基本上有以下共同特点。

一是国家安全和经济发展的重大需求,比如载人航天、大规模集成电路、生产装备、基础软件等等。

二是带有后发追赶的性质,政府有一定的信息判断力。

三是从长远看有可能形成或裂变出有市场前景的产品和产业。

四是投资规模很大,短期不能产生平均利润率,市场投资者近期没有投资意愿。

政府选择这类重大项目以较大政策力度支持其发展,既为我国产业结构升级打下基础,又对市场竞争不会产生负面效应,是实施纵向产业政策较好的实例。

其次,具有中国特点的“干预型产业政策”。

中国的产业政策继承了不少计划经济的管理理念和管理方式,形成了一种中国式的“干预型产业政策”,较大程度上保障了政府对资源的配置权。进入新世纪,市场化程度已经有较大提高,追赶期逐渐过去,非公经济占据了半壁江山,但是“干预型产业政策”基本没有改变。生产要素错配的问题日益严重。这类产业政策有两个政策工具,一个是以市场准入、投资项目和生产资质等为对象的限制审批。审批范围几乎涵盖所有重要产业,审批坚持“有保有压”、“扶优扶强”的原则,也就是“保大压小”,“保国有压民营”。审批内容深入到技术经济环节,如投资规模、资金来源、技术路线、产品开发、生产规模、工艺和装备等。审批非常繁复,而且刚性很强。未获准者无法获得生产条件,也不能进入市场。这种做法干预了企业经济技术上的自主权。

另一个工具是政府对认定的新兴产业、战略产业促其发展,其中很多是在竞争性领域的。政府制定发展战略,“规划引导、政策激励和组织协调”,由政府进行“统筹规划、系统布局、明确发展时序”,设定实现增加值占国内生产总值比重的目标,调动财政、税收、金融的力量予以支持。在实施过程中,绕过了竞争的筛选,由政府认定“依托企业”和某类产品的“产业聚集地”。与此同时,以防止一哄而起,盲目投资,避免恶性竞争,提高产业集中度为由,把大量新进入者挡在门外。

这种做法尽管在某些方面也有一些正面作用,但是由于市场的导向作用被政府替代,投资的盲目性和被误导的风险上升。由于新进入者被拒,拖延了试错的过程;由于竞争不足,弱化了企业创新力;由于吃偏饭,扭曲了生产成本;由于补贴过度,使企业产生了惰性和依赖;由于审批有很大的随意性,造成了腐败。

第三,产业政策受到体制的局限,承担了一些特殊功能。

政府既是国有企业的管理者,又是产业政策的制定者和实施者。国有实体企业与国有金融企业保持着关联关系,再加上政府与国企关系的改革不到位,这就使产业政策不太可能公平对待各类所有制企业。政府,包括资本市场和银行,在实施产业政策中,不能保持“市场中立”。

产业政策隐性或显性地都有保障“公有制为主体”、“国有经济为主导”、“做大做强国有企业”的功能。一些行政性垄断、所有制歧视正是以产业政策的名义出现和持续的。例如2006年,政府部门明确宣示国有企业要在7个产业保持绝对控制,9个产业保持控制地位。再如,进入21世纪,国务院先后发布两个促进民营经济发展的36条,也未能破除玻璃门和旋转门。这些政策措施排斥了竞争,维护了旧的体制,造成了结构性的低效率。

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责任编辑:solar_robot
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