目前煤电占印度发电总装机的61%,但煤电厂的运行长期面临着煤炭供应紧张的问题。近年来每年到夏季负荷高峰期,大约有一半的燃煤电厂存煤不足7天的用量,其中一半存煤不足4天(印度业内戏称“超临界”电站)。2014年莫迪政府执政后,国企“印煤”(CoalIndia)煤炭生产率明显提高,2015年煤产量比去年增长约9%。相应地,印度的煤炭进口大幅度下降。
煤炭供应能力改善,电力价格体系的问题就显得更为突出了。相当一些印度燃煤电厂依然面临煤炭供应“超临界”问题,不是因为市场供应不足,而是因为没有及时向煤炭企业拨付货款;发电厂未能付款的原因是各邦配售电公司账款未能足额收取;而各邦配售电公司无法向发电厂及时足额付费的原因是消费者终端电价低于购电成本。
电价扭曲
印度电价体系的扭曲主要体现在终端电价低于发电成本问题。印度零售电价是由各邦的电力监管委员会(State Electricity Regulatory Commission)制定的。以2013-2014财政年度数据为例(这是现有的最新数据),全国各邦58个配电公司购电成本为5.15卢比/千瓦时(约合每度电8美分),但平均零售电价为4.0卢比/千瓦时(约合每度电6美分)。也就是说,每售出一度电,配电公司就亏损1.15卢比(2美分)。
多年来,印度各邦配电公司大面积持续亏损,2013-2014财政年度总计亏损额占总售电收入的17.53%;账面亏损额(税前,未考虑政府的补贴)高达6664亿卢比(约合95亿美元)。国家的巨额补贴实际上也只能大致覆盖各电力公司的应缴税款,所以补贴后的税后亏损依然在6400亿卢比的量级。2015年3月,各邦配电公司负债总额达到4.3万亿卢比(约合630亿美元)。
如此高额的亏损和债务负担使得各邦配电公司的财政状况不断恶化,难以进行正常的设备维护、升级和扩容,导致高额的综合输电配电损失。而价格的扭曲(特别是对农业灌溉的用电补贴,有些邦甚至实行零电价)又导致了用电无节制的消耗甚至浪费。
2013-2014财政年度,印度电力综合系统损失为22.70%,其中相当部分的损失是非技术性的商业损失(如用户偷电、欠费等)。这样,印度电价体系的扭曲导致输电配电系统损失居高不下,使得电力供应短缺问题更加严重。
体制难题
追根溯源,印度电价扭曲下的供应短缺问题与印度电力部门的管理体制有关。按照2003年印度电力法的要求,各邦逐步开始实行改革。截至目前,在30个邦(包括德里)中已经有22个邦实行“解捆”,分列发电公司、输电公司以及配电(包括售电)公司。
在已经实行改革的邦内,在配电领域,印度实行自由竞争的政策。每个邦可能有3个到4个配电公司。这些配电公司从邦外或邦内的独立电厂买电,向印度国家电网公司或邦属电网公司支付输电费,并向用户售电。
其余的邦和地区还基本停留在发、输、配一体化垄断管理的阶段。但无论是否已实行“市场化改革”,各地方邦电力公司的运营深受邦政府的影响,而邦政府是由当地选民所选出,他们的政策必定要为赢得选票服务,而不会顾及国家的整体利益。美国加利福尼亚大学、普林斯顿大学的研究人员以印度人口最多的北方邦(2亿人口)为对象研究发现,选举年份的电力综合系统损失要比非选举年份高3个百分点,说明在选举年份印度政府有关部门会放松对居民“偷电”行为的治理力度,以取悦选民。
2003年印度电力法生效后,各邦逐步建立了邦一级的电力监管委员会(State Electricity Regulatory Commission,简称SERC),理论上有消费电价的定价权。然而,按照相关法律规定,这些邦一级的电监会只能在收到电力公司的调价申请后才能审议,而这些电力公司作为邦政府所有的企业,企业负责人也由当地政府任命,所以电力公司是否申请调价和什么时候申请调价都听命于邦政府。而且,由于售电价格(尤其是农业用电)长期低于成本,企业财务完全依赖于政府的补贴,所以更听命于邦政府的授意。在这种情况下,印度电价低于成本的问题长期得不到解决。
艰难转型
印度能源领域面临的问题积重难返,但印度能源领域也有一个相对的亮点,那就是莫迪在就任总理之前曾经长期执政的古吉拉特邦。古吉拉特邦的电力供应充足稳定,线路系统损失明显低于全国平均水平,邦内四个配电公司税后有所盈利。古吉拉特邦也是印度太阳能光伏的领跑者,全国第一个吉瓦级的太阳能光伏园早在2013年就已建成。
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