三、研究结论与政策建议
本文在“市场失灵论”和“体制扭曲论”的基础上提出“政府不当干预论”，以解释中国战略性新兴产业产能过剩的形成机制，并以2008—2014年沪深两市中主营业务属于光伏概念的上市公司作为研究样本，将其细分为上、中、下游三个环节，利用生产函数法分别测度了其产能利用率，进而测度分析了政府补贴、土地价格扭曲程度和金融支持水平及其对产能过剩的影响程度。本文得到以下结论：
①中央政府的干预失效和地方政府的过度干预相互叠加构成了政府不当干预，它是战略性新兴产业出现产能过剩的主要原因。财政分权和官员“晋升锦标赛”带来的政府干预同样发生于光伏产业，政府补贴、土地价格扭曲和金融支持等政府干预行为引致和加剧了光伏产业产能过剩程度。政府不当干预扭曲了要素价格，阻碍了市场优胜劣汰竞争机制发挥作用，造成了光伏产业的体制性产能过剩。
②光伏产业整体以及上、中、下游各环节均出现严重的产能过剩现象，且各环节产能过剩程度存在明显差别，表现出结构性产能过剩。这种结构性产能过剩与政府对光伏产业不同环节干预程度的差异紧密相关。
③政府偏好于对战略性新兴产业进行干预，政府干预手段对光伏产业各环节的产能过剩影响程度存在显著差异。其中，中游企业的产能利用率对政府补贴和土地价格扭曲的敏感性较高；土地资产增加主要影响着下游企业的产能利用情况；上游和下游企业对金融支持的敏感性相对较高。总体而言，政府干预程度越深的环节，产能过剩裎度越严重。中国培育和发展战略性新兴产业，需要“有为”政府与“有效”市场的有机结合，避免政府不当干预行为，充分发挥企业的主导作用，走可持续发展的新型工业化道路。
（1）转变产业政策的实施方式，提高政府干预的科学性和合理性。地方政府要明确政府职能，合理划定政府和市场的边界，避免政府大包大揽，在经济发展中出现角色越位和错位等不当干预行为。在推进光伏产业等战略性新兴产业发展过程中，政府应建立良好的投资经营环境，落实企业自主投资权，提高投资效率。科学制定产业政策，跟踪产业发展动向及时调整发展战略，避免对企业内部经营的直接干预。中央政府要转变传统“一刀切”的补贴方式，针对产业内部涉及到的不同行业、不同领域实施定向的特有补贴政策。同时，完善补贴资金支付方式和程序，从供给侧的“生产端补贴”转为供给与需求双侧的“生产端和消费端同时补贴”，以扩大国内消费需求倒逼企业提高生产效率，防止政府干预失效。通过财税政策鼓励企业加大对新工艺、新设备和关键技术的研发投人，提高生产和制造能力，避免陷入新兴产业链上的“低端锁定”。
（2）避免政府不当干预，淘汰落后过剩产能。避免政府不当干预，调整现有产业结构，走出低端恶性竞争，通过市场竞争淘汰落后产能，是化解当前战略性新兴产业产能过剩的关键所在。战略性新兴产业中高成本、高污染、低效益、低技术的低端环节会带来资源浪费、环境污染等问题，应逐渐被兼并或改造，只有这样才能给低成本、高技术、低污染的产业腾出发展空间。政府要以市场需求为导向，充分发挥市场资源配置功能，决定产业的调整方向。地方政府之间应加强区域合作，合理规划区域产业发展，优化区域间产业结构，突出地方特色，避免因地方政府间的恶性竞争加剧企业产能过剩。在淘汰落后产能方面，政府应减少对亏损落后企业的保护，采用新上先进项目置换落后产能项目，通过企业兼并重组，推进产业链上下延伸，形成规模化和具有引领作用的龙头企业。
（3）加快要素市场改革，维护市场公平竞争环境。继续推进土地制度改革，完善土地政策和土地管理，打破地方政府对土地的垄断地位，以市场供求机制优化要素资源配置。减少政府利率管制、贷款定价等干预方式，推动利率市场化改革，让金融机构以市场化方式选择投资贷款企业，通过市场竞争淘汰落后产能，使产业发展更加符合市场规律。战略性新兴产业领域可以积极推进知识产权质押融资、产业链融资等金融产品创新，通过多层次资本市场获得资金支持。健全各类法律制度，打破地方保护主义，规范市场秩序，以法律手段维护公平的市场竞争环境。针对骗取补贴、补贴投资不到位等投机取巧现象，应加大事后监督和惩罚力度，追踪政府专项资金的使用途径，对违规使用企业严格惩治，以保证国家的扶持补贴政策真正落到实处。
（4）实施创新驱动，转变产业发展的动力机制。研究制定战略性新兴产业重点领域技术创新路线图，提升关键核心技术的研发能力和创新设计能力，尽快攻克一批影响产业竞争力整体提升且带动性强的关键核心技术。依托骨干企业，围绕关键核心技术的研发、系统集成和成果中试转化，支持建设若干具有世界先进水平的工程化平台，发展一批企业主导、产学研用紧密结合的产业技术创新联盟，支持联盟成员构建专利池、制定技术标准等，努力抢占战略性新兴产业发展的制高点。通过技术创新降低战略性新兴产业的生产成本，能够提高新产品的竞争优势，加快新产品对传统产品的替代速度，扩大新产品市场需求，从而从需求侧化解产能过剩。
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