近日，济宁出台了一个关于立即停止光伏发电项目违法使用林地湿地行为的紧急通知。让人不禁想到2013年正泰新能源在甘肃永昌的100MW项目被通报非法占用林地事件。让人感叹不已！
光伏电站建设进入了2015年时代，土地资源目前已经超越了以前的社会资源成为了目前光伏电站建设的首要瓶颈。所谓的非法占用林地，一般有三种表现形式：
（1）未经批准占用林地，即未经国家土地管理机关审核，并报经人民政府批准，而擅自占用林地；
（2）超过批准的数量占用林地，即少批多占林地，其中一部分林地的占用经过合法批准，一部分林地的占用则未经批准；
（3）采取欺骗手段骗取批准占用林地，主要是以提供虚假文件、谎报用途或借用、盗用他人的名义申请等欺骗手段取得批准手续而占用林地。
光伏电站发展，土地问题是一个瓶颈，现在正泰正卡在了这个瓶颈上。
建设需要土地，而且是大面积的土地，而国家对土地实行的是最严格的控制措施。虽然光伏电站一般选择在荒山、荒漠地区建设，但还是避免不了与土地联系在一起。
据介绍，目前情况下，建设10兆瓦的地面光伏电站，需要占用的平整土地是250亩左右，山坡地的话理想状态下缓坡在400亩左右，一般实际占用需要450亩。
与一般人印象中不同的是，专业上讲，林地是指一切长有树木的土地，包括密林、疏林、灌木林等，有时也包括完全无林但以前曾有林而现在未作他用的土地在内。
在国土部门，一般区分为基本农田、非农地、建设用地等几种形式，而林业部门可能将国土中的未耕地规划为宜林地。简单地说就是，在国土部门那里是荒山未利用地，在林业部门那里可能就是宜林地。
事实上，在光伏电站建设上，遇到土地问题并不少见，业内众所周知的案例就是，在云南就曾经有过类似情况，最后是通过土地调规，更改土地使用情况，使该项目得以合法顺利进行。
与此同时，在电站建设中，对土地的使用，国家支持的是征租结合的方式，即必需的管理用房、建筑用房等实行征用，而支撑电池板所使用的土地则采取租用模式，一般不改变原有土地的使用模式。
按道理建设光伏电站需要的土地手续相对比较严谨，一般需要土地部门和林业部门的同意才可以完成项目立项和开工建设，正泰项目早就已经开始发电，一般不会缺少这个程序，最可能的情况是，占用土地的面积和批准的面积不符合。
另一种可能是，地方政府相关部门进行了批复，但是把控国家政策时度的掌握尺度不一，将没有树木的宜林地面作为荒地进行批复，做出的决策意见与上级管理部门不同。“也有地方政府为了招商引资，私自将树木砍掉，与林业政策造成冲突。”
但对于所有光伏电站来讲，违法占用林地想不被发现是不可能完成的任务。每年国家都会对林地进行航拍，很容易发现改变林地用途的情况，正泰近1000亩的电站违规项目，根本无法逃过航拍的检查。
另外土地性质不清使得光伏电站开发用地难以解决。这是当前制约光伏产业发展的一个重要因素。《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》明确规定，“对利用戈壁荒滩等未利用土地建设光伏发电项目的，在土地规划、计划安排时予以适度倾斜”。《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》也提出，“因地制宜利用废弃土地、荒山荒坡、农业大棚、滩涂、鱼塘、湖泊等建设就地消纳的分布式光伏电站”。但在实施过程中，国土部门和林业部门对土地性质认定的规范不同，相关数据库没有联网合并，导致某些项目用地在国土部门的规划中被划为“未利用地（盐碱地等）或是荒地”，而在林业部门的规划内则变成“规划林地或是宜林地”，造成往往实际上贫瘠荒芜的山地滩涂，因戴上“林地”的帽子而无法得到有效开发利用，一些早已获得核准和备案的项目迟迟无法施工。甚至有些地方政府，违规“占补平衡”将荒山刷成绿色逃避航拍，改成林地和耕地。
所以在现场地勘的时候，必须一定要明确提供土地的土地性质的证明文件。
附录一：
（一）征用和占用林地的概念
征用和占用林地是两个不同的法律概念，不能混淆。征用林地是指全民所有制单位因勘察设计、修筑工程设施、开采矿藏等使用集体所有的林业用地，其权属由集体所有改变为全民所有；占用林地，是指全民所有制单位使用其他全民所有制单位依法使用的全民所有的林业用地，权属仍为全民所有。不论征用林地还是占用林地，按照《森林法》第十八条规定，均应当不占或少占林地。必须占用或者征用林地的，用地单位都必须按照国家和省有关规定办理审批手续，占用或征用林地的办理手续基本上是相同的。
（二）森林经营单位以外的单位征用或占用林地程序
1．长期占用或者征用林地
根据《森林法实施条例》有关规定，森林经营单位以外的单位（即用地单位）因勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要长期占用或者征用林地的，按以下程序办理手续：
（1）用地单位向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请。其中，占用或者征用防护林林地或者特种用途林林地面积10公顷以上的，用材林、经济林、薪炭林林地及其采伐迹地面积35公顷以上的，其他林地面积70公顷以上的，由国务院林业主管部门（即现在的国家林业局）审核；占用或者征用林地面积低于上述规定数量的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核。占用或者征用重点林区的林地的，由国务院林业主管部门审核。目前，重点林区是指东北、内蒙古国有林区的国家重点森工企业的施业区。
用地单位提出用地申请时，应当提供以下材料：
①提交经所在地林业主管部门逐级签署审核意见的《使用林地申请表》和《使用林地现场勘验表》各一式三份；
②下列材料一套：
1）项目批准文件；
2）被占用或者征用林地的权属证明材料；
3）有资质的设计单位作出的项目使用林地可行性报告；
4）与被占用或者征用林地的单位签订的林地、林木补偿和安置补助费协议（临时占用林地安置补助费除外）；
5）县级林业主管部门制订的恢复森林植被措施文件。
国有森林经营单位申请在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施占用林地的，应当提供1）、2）项规定的材料。
③需报国家林业局审核审批的项目，在①、②规定数量的基础上，各增加一套材料。
（2）经林业主管部门审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，按规定向被占用或征用林地单位交纳林地补偿费、林木及其他地上附着物补偿费和安置补助费。具体补偿标准和补偿办法依据各省、自治区、直辖市规定进行。
（3）领取使用林地审核同意书。
（4）用地单位凭使用林地审核同意书依法向土地行政主管部门办理建设用地审批手续。按照现行的《森林法》和《森林法实施条例》规定，占用或者征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不应直接受理建设用地申请，用地单位不能直接向土地行政主管部门申请。
这里，需提醒用地单位注意的有：
一是用地单位需要采伐已经批准占用或者征用的林地上的林木时，需要向林地所在地的县级以上地方人民政府林业主管部门或者国务院林业主管部门申请林木采伐许可证。
二是占用或者征用林地未被批准时，可以在接到不予批准通知之日起7日内向有关林业主管部门收回预交的森林植被恢复费。
2．临时占用林地
临时占用林地是指因勘察、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程或其他需要，依法使用林地不超过2年的情况。临时占用林地时，不得在临时占用的林地上修筑永久性建筑物，占用期满后，用地单位必须恢复林业生产条件。
建设工程需要临时占用林地的，必须遵守下列规定：
（1）临时占用防护林或者特种用途林林地面积5公顷以上，其他林地面积20公顷以上的，由国务院林业主管部门审批；
（2）临时占用防护林或者特种用途林林地面积5公顷以下，其他林地面积10公顷以上20公顷以下的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审批；
（3）临时占用除防护林和特种用途林以外的其它林地面积2公顷以上10公顷以下的，由设区的市和自治州人民政府林业主管部门审批；
（4）临时占用除防护林和特种用途林以外的其它林地面积2公顷以下的，由县级人民政府林业主管部门审批。
其程序是：
（1）临时占用单位向林地所在地县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，并附送有关材料，如临时占用原因、依据；被占用林地单位和个人的林权证；占用林地的地点、面积、四至范围的说明及有关资料等。
（2）经林业行政主管部门审核同意后，用地单位与林业主管部门签订临时用地协议书。
（3）按规定支付林地损失补偿费。
（4）经批准并交纳费用后，到申请的林业主管部门办理临时占用林地手续。无需办理建设用地审批手续即可。
（三）森林经营单位自身占用林地办理程序
森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的，应当遵守下列规定：
（1）国有森林经营单位需要占用林地的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门批准，其中国务院确定的国家所有的重点林区内国有森林经营单位需要占用林地的，由国务院林业主管部门或其委托的单位批准；
（2）其它森林经营单位需要占用林地的，由县级人民政府林业主管部门批准。
其程序是：
由用地单位向所属的县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经所属林业主管部门审核同意后，即可按批准的面积、范围、项目、用途使用自身经营的林地；无需交纳森林植被恢复费以及办理建设用地批准手续。这些直接为林业生产服务的工程设施是指：
（1）培育、生产种子、苗木的设施；
（2）贮存种子、苗木、木材的设施；
（3）集材道、运材道；
（4）林业科研、试验、示范基地；
（5）野生动植物保护、护林、森林病虫害防治、森林防火、木材检疫的设施；
（6）供水、供电、供热、供气、通讯基础设施。
修筑上述之外的其他工程设施，需要将林地转为非林业建设用地的，除了先经林业主管部门审核同意外，还必须凭使用林地审核同意书到同级土地行政主管部门办理建设用地审批手续。附录二：农用地转为建设用地简明流程
国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。我国土地管理法明文规定严格限制农用地转为建设用地，对耕地实行特殊保护。因此要想在集体农用地上进行工业、商业等开发，就会涉及到农用地转用程序，农用地转用，是指按照土地利用总体规划和国家规定的批准权限获得批准后，将农用地转变为建设用地的行为。为此，就农用地转用的程序问题根据国家的法律法规而作简要的叙述，根据法律法规规定，目前我国农用地转为建设用地的程序简单扼要地有以下步骤：
【第一步】农用地转用、征用土地，必须符合土地利用总体规划、城市建设总体规划和土地利用年度计划。因此，用地单位在初步选定某农用地为建设用地后，应首先向国土资源局、建设部门、规划部门咨询是否符合该农用地的各项规划。
▲规划必须符合原国家土地管理局发布的《土地利用总体规划编制审批规定》（《国家土地管理局令》第七号）的要求。
▲如该建设项目列入国家国土资源局编写的《限制供地项目目录》，则地方人民政府批准提供建设用地前，须先取得国土资源部许可，再履行批准手续。
▲如该建设项目列入国家国土资源局
编写的《禁止供地项目目录》，则在禁止期限内，土地行政主管部门不受理其建设项目用地报件，各级人民政府也不批准提供建设用地。
【第二步】确认该农用地可以用于建设，再根据建设部门的要求，进行和编制建设项目可行性论证，向建设部门提交用地申请，建设部门审查符合的，颁发建设项目的《选址意见书》。用地单位应按规定缴纳选址规费。
▲其中，农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。
【第三步】用地单位持该《选址意见书》向同级国土资源局提出用地预审申请，由该国土资源局核发《建设项目用地预审报告书》。
▲建设项目用地预审文件有效期为两年，自批准之日起计算。已经预审的项目，如需对土地用途、建设项目选址等进行重大调整的，应当重新申请预审。
▲建设用地单位申请预审，应当提交下列材料：
1.建设项目用地预审申请表（该表由国土资源部统一规定）；
2.预审的申请报告，内容包括：拟建设项目基本情况、拟选址情况、拟用地总规模和拟用地类型、补充耕地初步方案；
3.需审批的建设项目还应提供项目建议书批复文件和项目可行性研究报告。项目建议书批复与项目可行性研究报告合一的，只提供项目可行性研究报告。
▲如建设项目涉密军事项目或是国务院批准的特殊建设项目用地的，建设用地单位可直接向国土资源部提出预审申请。
▲国土资源局在自受理预审申请或者收到转报材料之日起二十日内，完成审查工作，并出具预审意见。二十日内不能出具预审意见的，经负责预审的国土资源局负责人批准，可以延长十日。
【第四步】用地单位凭《建设项目用地预审报告书》向建设部门、环保局等办理立项、规划、环保许可等手续，并缴纳各项审批费用；
▲环境保护部门根据《中华人民共和国环境保护法》和（86）国环字第003号《建设项目环境保护管理办法》对建设项目进行审批。
▲某些建设项目，还需要报劳动行政部门依据《建设项目（工程）劳动安全卫生预评价管理办法》予以审批。
【第五步】用地单位再持以上审批文件，向原预审的国土资源局提出项目用地的正式申请。
【第六步】国土资源局根据土地利用总体规划、城市建设总体规划和土地利用年度计划，拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案和供地方案，分不同类型，经各级人民政府审批。
▲能源、交通、水利、矿山、军事设施等确需单独选址建设的项目，在《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕24号）实施前批准立项的，仍按原规定报批用地；实施后，属国务院、国家发展改革等部门或省级人民政府批准、核准的单独选址建设项目，涉及农用地转用和土地征收的，报国务院批准；除此之外的单独选址建设项目，涉及农用地转用和土地征收的，报省级人民政府批准，其中征收土地面积超过省级批准权限的，土地征收必须报国务院批准；建设项目确需占用基本农田的，必须报国务院批准。
▲其中，如占用农用地没有涉及占用耕地的，则不需拟定补充耕地方案；农村集体经济组织占用本集体农用地和单位占用国有农用地的，不需拟定征地方案。
▲以下建设占用土地涉及农用地转为建设用地的，需报国务院批准：
1.国务院批准的建设项目；
2.国务院有关部门和国家计划单列企业批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目；
3.省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目；
4.在土地利用总体规划确定的直辖市、计划单列市和省、自治区人民政府所在地的城市以及人口在50万以上的城市建设用地规模范围内，为实施该规划按土地利用年度计划分批次用地；
5.需要征用基本农田的；
6.需要征用基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；
7.需要征用其他土地超过七十公顷的。
【第七步】由国土资源局具体负责对该农用地的所有权人和使用权人进行征用，签订补偿安置协议，按征地程序办理征地手续。
▲其中，征用土地的各项补偿，应在征地补偿安置方案批准之日起3个月内，由用地单位全额支付。用地单位未按期全额支付到位的，政府不发放建设用地批准书，农村集体经济组织和农民有权拒绝建设单位动工用地。如征用农村集体土地，征地补偿款也可由国土资源局委托用地单位直接向被征地农村集体经济组织支付。
▲国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
▲征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征地补偿包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。附录三：占用征用林地审核审批管理办法
第一条为了规范占用、征用林地的审核和审批，根据《中华人民共和国森林法》及其实施条例的规定，制定本办法。
第二条本办法适用于下列情况：
（一）进行勘查、开采矿藏和各项建设工程（以下简称建设工程）需要占用或者征用林地的审核；
（二）建设工程需要临时占用林地的审批；
（三）森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施需要占用林地的审批。
第三条用地单位需要占用、征用林地或者需要临时占用林地的，应当向县级人民政府林业主管部门提出占用或者征用林地申请；需要占用或者临时占用国务院确定的国家所有的重点林区（以下简称重点林区）的林地，应当向国务院林业主管部门或者其委托的单位提出占用林地申请。
第四条用地单位申请占用、征用林地或者临时占用林地，应当填写《使用林地申请表》，同时提供下列材料：
（一）项目批准文件；
（二）被占用或者被征用林地的权属证明材料；
（三）有资质的设计单位作出的项目使用林地可行性报告；
（四）与被占用或者被征用林地的单位签订的林地、林木补偿费和安置补助费协议（临时占用林地安置补助费除外）。
森林经营单位申请在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施占用林地的，应当提供前款（一）、（二）项规定的材料。
第五条建设工程占用或者征用林地的审核权限，按照森林法实施条例第十六条的规定执行。
第六条建设工程需要临时占用林地的，必须遵守下列规定：
（一）临时占用防护林或者特种用途林林地面积5公顷以上，其他林地面积20公顷以上的，由国务院林业主管部门审批；
（二）临时占用防护林或者特种用途林林地面积5公顷以下，其他林地面积10公顷以上20公顷以下的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审批；
（三）临时占用除防护林和特种用途林以外的其它林地面积2公顷以上10公顷以下的，由设区的市和自治州人民政府林业主管部门审批；
（四）临时占用除防护林和特种用途林以外的其它林地面积2公顷以下的，由县级人民政府林业主管部门审批。
第七条森林经营单位在所经营的范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施需要占用林地的，应当遵守下列规定：
（一）国有森林经营单位需要占用林地的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门批准，其中国务院确定的国家所有的重点林区内国有森林经营单位需要占用林地的，由国务院林业主管部门或其委托的单位批准；
（二）其它森林经营单位需要占用林地的，由县级人民政府林业主管部门批准。
第八条国务院林业主管部门委托的单位和县级人民政府林业主管部门在受理用地单位提交的用地申请后，应派出有资质的人员（不少于2人），进行用地现场查验，并填写《使用林地现场查验表》。
第九条国务院林业主管部门委托的单位和县级人民政府林业主管部门对建设项目类型、林地地类、面积、权属、树种、林种和补偿标准进行初步审查同意后，应当在10个工作日内制定植树造林、恢复森林植被的措施。
第十条按照规定需要报上一级人民政府林业主管部门审核或者审批的征用或者占用林地申请，县级以上地方人民政府林业主管部门或者国务院林业主管部门委托的单位应当逐级在《使用林地申请表》上签署审查意见后，将全部材料报上一级人民政府林业主管部门审核或者审批。
第十一条县级以上人民政府林业主管部门按照规定审核同意或者批准占用、征用林地申请后，按照规定预收森林植被恢复费，并向用地单位发放《使用林地审核同意书》，同时将签署意见的《使用林地申请表》等材料退被占用、被征用林地所在地的林业主管部门或者国务院林业主管部门委托的单位存档。
第十二条对用地单位需要临时占用林地的申请，或者对森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施需要占用林地的申请，县级以上人民政府林业主管部门按照规定予以批准的，应当用文件形式批准。
第十三条国务院林业主管部门委托的单位和县级以上地方人民政府林业主管部门对用地单位提出的申请，应当在收到申请或上报材料后，在15个工作日内提出审核或者审批意见。
第十四条县级以上人民政府林业主管部门对用地单位提出的申请，经审核不予同意或者不予批准的，应当在《使用林地申请表》中明确记载不同意的理由，并将申请材料退还申请用地单位。
第十五条县级以上人民政府林业主管部门应当建立占用、征用林地审核和审批管理档案。
第十六条省、自治区和直辖市人民政府林业主管部门应当在每年的第一季度，将上年度全省（自治区、直辖市）占用、征用林地和临时占用林地，以及修筑直接为林业生产服务的工程设施占用林地的情况报告国务院林业主管部门。
第十七条农村居民按照规定标准修建自用住宅需要占用林地的，应当以行政村为单位编制规划，落实地块，按照年度向县级人民政府林业主管部门提出申请，经过县级人民政府林业主管部门依法审查，在逐级报省、自治区和直辖市人民政府林业主管部门审核同意后，由行政村依照有关土地管理的法律、法规办理用地审批手续。
第十八条《使用林地申请表》和《使用林地现场查验表》由国务院林业主管部门统一式样，省、自治区和直辖市人民政府林业主管部门统一印制。《使用林地审核同意书》由国务院林业主管部门统一印制。
第十九条本办法由国家林业局负责解释。
第二十条本办法自发布之日起施行。
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