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“十三五”能源转型思考:如何玩转光伏业?

发表于:2016-12-23 09:20:52 来源:阳光时代法律观察 作者:陆利忠
 随着环境和能源问题的日益严峻,我国政府作出承诺:2020年非化石能源占一次能源消费比重达到15%,并把发展清洁能源作为国家能源行动计划。2013年以来,国家先后出台了一系列政策,扶持光伏产业发展,国内迎来了一波电站建设投资的热潮;2016年,国家能源局下达全国新增光伏电站建设规模1810万千瓦,较前几年继续保持增长态势。可以预见的是,包括光伏在内的可再生能源必将成为中国能源结构转型的重要力量。

“十二五”期间,我国太阳能利用规模快速扩大,技术进步和产业升级加快,成本显著降低,取得了瞩目的成绩;但同时也应看到光伏产业发展中还面临着不少问题和挑战,需要凝聚业界共识,共同努力,促进产业良性发展。

光伏立法

制定产业政策需运用“法治思维”

2016年7月,云南省物价局发布《关于征求云南风电、光伏发电价格政策意见》,立即遭致十五家光伏、风电企业的联名反对,通过自媒体的传播,迅速成为业界焦点,激起业内人士共鸣。究其起因,源于当地物价部门对《可再生能源法》确定的保障性全额收购制度、可再生能源附加基金等制度的曲解;但不应否认的是,成本高企、补贴支出巨大越来越成为产业发展的不可承受之重,政府有意通过市场化竞争配置资源、目标引导制度、绿色证书交易机制等方式,倒逼产业技术进步,实现优胜劣汰。十三五开局之年,光伏产业新政频出,背后体现了主管部门“立法理念”的重构。不同的产业发展阶段,需要配套不同的法律政策,如此才能早日实现光伏发电平价上网的终极目标,实现行业不依赖补贴自我良性循环发展。发挥市场配置资源的决定性作用,更应当贯彻法治思维,加强政府与业界的良性互动,避免误会、误判和误伤,把行业发展纳入法治轨道。

光伏玩法

创新商业模式需遵循合规底线

2013年之后,光伏电站的备案权限下放到地方政府,由于没有明确的项目配置规则,光伏行业“一级市场”潜规则盛行,部分地区买卖项目备案文件(俗称“路条”)成风。自2015年下半年,国家主管部门开始着力整顿新能源开发市场、加大监管力度,先后出台了《关于规范光伏电站投资开发秩序的通知》等5个重要监管文件,核心内容是“已办理备案手续的项目的投资主体在项目投产之前,未经备案机关同意,不得擅自将项目转让给其他投资主体。”上述“股权限转”政策给光伏投资并购商业模式带来了重大影响,预约收购、BT、协议控制、双层架构等各种“玩法”创新不断,游走在合法与违法之间的灰色地带。

2016年6月,随着国家发改委《关于完善光伏发电规模管理和实施竞争方式配置项目的指导意见》(发改能源〔2016〕1163号)的出台,光伏项目配置的“一级市场”规则发生重大改变,今后项目竞争条件将越来越透明化,主要比拼投资人的资金实力、技术路线、历史业绩等“硬实力”,以往寻找资源方合作、委托开发等模式将逐步淡出历史舞台。因此,针对政策变化适时调整商业模式,是新能源投资企业的当务之急。

光伏融资

前景看好需把握行业发展节奏

国庆前夕,江西赛维重整计划被法院强制裁定执行,12家债权银行持有的270亿巨额债权,最终清偿率只有6.62%,重新引发金融机构对光伏产业贷款安全性的担忧。金融机构对光伏产业的风险与担忧主要来源于以下几个方面:一是整个产业链高度依赖政府补贴,上下游高度联动,下游电站因补贴拖欠、弃光限电导致的现金流不畅,势必对上游层层欠款、形成连环债务;二是行业受政策驱动和外需周期影响,暴涨暴跌,极易形成一窝蜂发展,产能过剩;三是地方政府出于保就业、稳增长的“私心”,一旦发生债务危机,银行等债权人极易被“绑架”,低端无效产能不易出清;四是国内电站建设的法律环境复杂,不确定因素多,项目合规性隐患巨大,极易因用地等法律问题导致项目烂尾。上述种种问题的存在,导致很多金融机构对光伏产业“望而却步”。

虽然行业发展存在种种问题,但不容否认的是,未来5-10年,光伏产业的潜力还是非常巨大的。要实现我国对外承诺的非化石能源消费比例,2020年风电和光伏并网总容量至少要达到4亿千瓦,2030年要达到10亿千瓦,这将是一个万亿级的融资市场。在目前流动性过剩、利率下行、资产配置荒的时代,一个良性循环、预期稳定的以光伏电站为应用终端的整个产业链,必将给各类金融资本带来稳定的回报。举例而言,一旦光伏发电补贴常态化,优质电站的资产证券化浪潮必将兴起,而其他各种金融产品也将会找到对接的平台。

光伏总包商

进入新业务领域需有风险意识

2015年,全球可再生能源发电新增装机容量首次超过常规能源发电装机容量,在我国可再生能源也已成为电力建设的主力。受常规能源基建市场萎缩之困,传统电力建设企业纷纷切入风电、光伏为代表的可再生能源基建领域。光伏电站相比常规能源项目,虽然建设周期不长、施工技术也并不复杂,但由于业主资信良莠不齐、项目外部干扰因素多,加之“弃光限电”、“补贴拖欠”带来的现金流问题,极易给总包商带来风险。在目前的行业生态环境下,大部分项目业主要求总包商垫资建设,而项目还款的来源还取决于项目建成后能否出售。在这种情况下,总包商一方面要操业主的心,做好尽职调查,坚决不做可能“烂尾”的项目;另一方面要做好最终接盘项目的交易安排,如此至少立于不败之地,切不可急于扩张市场份额而忽视了风险控制。

光伏争议解决

行业律师更具优势

伴随光伏产业快速发展的步伐,潜在风险导致的纠纷也日益增多。目前来看,光伏组件买卖及光伏电站工程施工建设属于高发的纠纷领域,而其中工程总承包纠纷又占据了相当大的比重。质量、工期、价款,是建设工程合同的核心内容,也是容易产生争议纠纷的焦点问题。由于质量、工期争议问题最终反映到工程价款结算上,使得实践中上述三个问题出现综合性、混合性的特点。此外,由于很多光伏项目约定了总包商提供垫资服务,也导致了垫资纠纷在光伏项目纠纷中占有相当大的比例。纠纷爆发往往滞后于交易高峰,可以预见未来几年,行业内合资合作、股权收购类的涉诉比例会逐步上升。

光伏项目争议中暴露出来的种种问题,既可以供当事人同类案件参考使用,更重要的是给业内企业做好经验教训积累,对照争议点全面梳理自身业务流程中存在的风险漏洞。作为行业专业律师,基于对产业发展规律的深刻理解,对涉诉争议的法律点、纠纷背后的交易本质把握得更为精准,同时能够通过办案,总结风险防范的一般规律,帮助企业提升风险管理水平。

对于律师工作而言,大多数律师按照部门法(如民商、公司、金融、知识产权等法律专业)划分各自专业领域,而这种划分是建立在法律人以自我为中心的价值理念下形成的思维模式;在新的经济条件下,以客户为中心划分服务领域,是法律工作价值观转变的关键。

阳光时代律事务所成立二十余年以来,一直在探索律师服务专业化方面辛勤努力,逐渐形成了以“能源和环境”为执业领域的专业化执业思路,一路伴随光伏、风电等可再生能源行业的发展,不断研究、思考与探索行业法律难题与解决之道。

FR:阳光时代法律观察

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