栏目主持人桂少华按
2018年9月，国务院统一部署开展第三次全国国土调查(以下简称“三调”)，以2019年12月31日为标准时点汇总数据。“三调”历时3年，汇集了2.95亿个调查图斑，全面调查了我国陆地国土利用现状等情况。2022年3月9日，自然资源部办公厅发布《关于以“三调”成果为基础做好建设用地审查报批地类认定的通知》(自然资办函〔2022〕411号)，统一要求各地自2022年4月15日起，“建设项目用地审查报批的地类要以‘三调’为基础的最新年度国土变更调查现状地类为准”，这标志着“三调”数据在全国范围内正式启用。
值得注意的是，“三调”的地类认定细则中的林地并无宜林地的分类，同时，“三调”数据与林地数据正在进行对接融合，融合后的林地数据中也将不再有宜林地的概念。本文将主要探讨前述情形对“林光互补”光伏电站在光伏方阵(电池组件阵列区)用地选择上可能带来的深远影响。
一、“林光互补”光伏电站在光伏方阵用地上的特殊优势
光伏电站通常由变电站和综合楼、光伏方阵、进场道路和场内道路、集电线路和送出线路等部分组成。根据《森林法》《森林法实施条例》以及《建设项目使用林地审核审批管理办法》的相关规定，对于变电站和综合楼、道路和输电线路的杆、塔基础等涉及长期占用林地的情形，用地单位应办理永久使用林地的审批手续。对于堆料场、临时施工道路和杆、塔基础施工平台等涉及临时占用林地的情形，用地单位还应办理临时使用林地的审批手续。然而，对于光伏方阵存在占用林地的情形时，用地单位是办理永久还是临时使用林地的审批手续，《森林法》《森林法实施条例》和《建设项目使用林地审核审批管理办法》并未给出明确规定。
根据国土资源部、国家发展和改革委员会等六部委于2015年9月18日联合发布的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(国土资规〔2015〕5号，以下简称“5号文”)规定，“光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案;对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。”
由于林地是农用地中的一个细分地类，照此规定，用地单位占用林地建设光伏方阵属于非农业建设行为，且改变了土地用途。根据《建设项目使用林地审核审批管理办法》的相关规定【1】，用地单位应就光伏方阵所占土地先办理永久使用林地的审批手续，经审核同意后再依照《土地管理法》的规定【2】办理农用地转用审批手续。
因光伏方阵占地面积大，若按照建设用地管理，不论是从政府部门对于林地、建设用地指标分配还是用地单位对于土地成本投入的角度来看，使用林地建设光伏方阵的难度极高，实务中缺乏可操作性。为支持光伏产业健康发展，规范光伏电站建设使用林地，国家林业局于2015年11月27日发布了《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》(林资发〔2015〕153号，以下简称“153号文”)。根据该通知规定，“采用‘林光互补’用地模式的，电池组件阵列在施工期按临时占用林地办理使用林地手续，运营期双方可以签订补偿协议，通过租赁等方式使用林地。”
由此可见，相较于普通光伏电站，“林光互补”光伏电站的光伏方阵用地被视为没有改变土地的原有用途，用地单位也就无需办理永久使用林地以及农用地转用的审批手续，只是在进行电池组件阵列建设、安装的施工期间，按临时占用林地办理使用林地手续;而且，在电站运营期间，用地单位可以根据实际情况，选择通过承包或租赁等方式获得光伏方阵用地的使用权。
二、“林光互补”光伏电站的光伏方阵可使用林地的范围
(一)153号文的不同理解
按照153号文规定：首先，光伏电站的电池组件阵列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地，以及年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上区域覆盖度高于50%的灌木林地;其次，对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查(以下简称“二调”)确定为未利用地的土地，应采用“林光互补”用地模式。
基于上述规定，对“林光互补”光伏电站的光伏方阵可使用林地的具体范围可能会产生两种不同理解：第一种理解是可采用“林光互补”用地模式的，仅限于国土二调确定为未利用地但在林业上显示为宜林地的林地;第二种理解是除了该等宜林地之外，还包括未被153号文明确禁止使用的“年降雨量400毫米以下区域但覆盖度低于30%”或“年降雨量400毫米以上区域但覆盖度低于50%”的灌木林地(以下合称“低覆盖度灌木林地”)，以及其他无立木林地、辅助生产林地。
前者是从最狭义、保守的角度进行理解，将“国土二调确定为未利用地而在林业上显示为宜林地的土地”作为“应采用‘林光互补’用地模式”的充分必要条件。后者是结合153号文的上下文推导而出，既然光伏方阵明确禁止使用的林地类别中不包括低覆盖度灌木林地、无立木林地等，那么该等林地就可以用来建设光伏方阵，且不论是普通光伏电站还是“林光互补”光伏电站。
笔者认为，从153号文的表述逻辑来看，“国土二调确定为未利用地而在林业上显示为宜林地的土地”是“应采用‘林光互补’用地模式”的充分不必要条件，将其理解为充分必要条件有些牵强。虽然第二种理解更符合153号文的原意，但并不排除地方政府根据当地林地资源实际情况，将“林光互补”光伏电站可使用林地的具体范围限缩成第一种理解的可能性。这是我们在投资建设或收购“林光互补”光伏电站时需要特别关注的地方。
(二)地方政府的不同规定
在地方政府根据153号文出台的“林光互补”光伏电站用地政策中，对于光伏方阵可使用林地范围的相关规定主要分为两大类：
1. 从严限定类
2018年6月5日，山西省寿阳县人民政府办公室发布《寿阳县光伏项目使用林地生态保护和林地质量提升管理办法》。该管理办法规定“光伏项目实行‘林光互补’一体化发展模式。坚持谁开发谁保护、谁租用谁补偿、谁破坏谁恢复的原则，通过造林绿化等生物恢复措施增加项目区域绿色植被，确保生态环境安全”，并明确“本办法所指林地为光伏项目区域内租赁使用的宜林地”。
2021年7月5日，山东省龙口市自然资源和规划局在其作出的《关于“发展‘农光互补’光伏项目”的建议的答复》中表示，按照《关于保障和规范光伏发电产业项目用地管理的通知》(鲁国土资规〔2018〕4号)禁止占用永久基本农田或生态保护红线建设光伏电站的规定，以及153号文有关光伏电站建设使用林地的具体要求，“‘农光互补’光伏项目禁止以任何方式占用永久基本农田，严禁在国家法律法规和规划明确禁止的生态保护红线等，只能使用森林资源调查确定为宜林地且第二次全国土地调查确定为未利用地的土地”。
由此可见，以山西省寿阳县、山东省龙口市为代表的部分地方政府，将“林光互补”光伏电站可使用的林地范围，限定在宜林地或国土二调确定为未利用地但在林业上显示为宜林地的林地之中。
2. 从宽明示类
2015年12月8日，大同市人民政府制定《大同市光伏发电项目使用林地改革试点的实施细则》。根据该实施细则第六条规定，“林光互补光伏发电项目阵列使用林地，年降雨量400mm以下的区域覆盖度低于30%的灌木林地和年降雨量400mm以上区域覆盖度低于50%的灌木林地、宜林地和无立木林地，其他地类禁止使用。”
可以看出，以山西省大同市为代表的部分地方政府，将153号文并未禁止使用的宜林地、低覆盖度灌木林地以及其他无立木林地，明确列入“林光互补”光伏电站的光伏方阵可使用的林地范围。
值得注意的是，部分地方政府的光伏方阵用林政策近年来也发生变化。例如，根据云南省林业厅于2016年3月14日发布的《云南省林业厅关于规范光伏电站建设使用林地的通知》(云林林政〔2016〕17号)【3】第二条规定，“严格执行《国家林业局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》(林资发〔2015〕153号)规定……光伏电站的电池组件阵列仅限于使用三种类型的林地：一是县级以上人民政府规划的宜林地，二是年降雨量400毫米以下区域覆盖度低于30%的灌木林地，三是年降雨量400毫米以上区域覆盖度低于50%的灌木林地。”
但云南省林业和草原局、云南省能源局2021年10月29日发布的《关于进一步规范光伏复合项目使用林草地有关事项的通知》(云林规〔2021〕5号)第二条规定，“……电池组件阵列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地，以及年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上区域覆盖度高于50%的灌木林地。”该文发布后，前述云林林政〔2016〕17号不再执行。
因此，地方政府基于当地森林资源的实际情况，以及对光伏电站投资开发的鼓励程度，可能会对153号文中“林光互补”光伏电站的光伏方阵可使用林地的具体范围产生狭义或广义的理解，进而作出从严限定或从宽明示的细化规定。部分地方还会调整其先前作出的规定。
需提请注意的是，就全国范围而言，作出前述细化规定的地方政府仍属少数;对于所在省、市或县尚未出台相应明确规定的情况下，谨慎起见，笔者建议需进一步书面咨询当地林业主管部门，以确认是否可以使用低覆盖度灌木林地以及其他无立木林地建设“林光互补”光伏电站的光伏方阵，避免因地方政府对153号文的不同理解而可能引发的违法用地风险。
三、对同一地块土地地类认定不一致的情形将成为历史
为开发建设光伏电站，投资者在前期阶段进行光伏方阵选址时，比较常遇到的现实情况是针对同一块土地，在国土上的地类属于未利用地，但林业上却显示为宜林地。为解决投资者在此种情形下按照5号文规定投资建设光伏电站所面临的用地困境，原国家林业局适时出台153号文，明确了“对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地，应采用‘林光互补’用地模式，‘林光互补’模式光伏电站要确保使用的宜林地不改变林地性质。”
笔者注意到，产生上述不一致的主要原因，是由于国土部门和林业部门进行土地调查并编制各自土地/林地利用规划所执行的技术标准不同。国土部门在“二调”时采用的土地调查分类标准是《土地利用现状分类》(GB/T21010-2007)，该标准将林地划分为有林地、灌木林地和其他林地，其中其他林地又具体包括疏林地、未成林造林地、采伐迹地和火烧迹地、苗圃地等。
但是，林业部门采用的林地分类标准是《中华人民共和国林业行业标准》(LY/T1812-2009)，该标准将林地划分为有林地、疏林地、灌木林地、未成林造林地、苗圃地、无立木林地(采伐迹地、火烧迹地和其他无立木林地)、宜林地和辅助生产林地，其中宜林地是指县级以上人民政府规划的宜林荒山荒地、宜林沙荒地和除这两种地以外的用于发展林业的其他土地。
可见，国土部门采用的林地分类标准中并没有宜林地，而与之概念相近的地类是未利用地中的二级地类沙地、裸地【4】，进而出现了国土上被认定为未利用地的土地但在林业上被划入宜林地的情形。
根据国务院第三次全国国土调查领导小组办公室于2019年4月制定的《第三次全国国土调查工作分类地类认定细则》显示，林地被细分为乔木林地、竹林地、灌木林地以及其他林地共4个二级地类，其中其他林地具体包括疏林地、未成林地、迹地、苗圃等林地。此外，为履行统一行使所有国土空间用途管制、建立“多规合一”的国土空间规划体系并监督实施等职责，自然资源部于2020年11月17日印发《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)》。该分类指南中的林地分类标准与“三调”地类认定细则中的标准也是一致的。
2022年1月4日，国家林业和草原局(以下简称“国家林草局”)在对“无立木林地是否属于林资发〔2015〕153号规定的禁止光伏项目占用的林地”的留言回复时表示，“根据自然资源部办公厅印发的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)》，将林地划分为乔木林地、灌木林地、竹林地和其他林地，将其他林地细分为疏林地、未成林地，以及迹地、苗圃等林地。在当前的林地分类中，采伐迹地和火烧迹地仍属于林地，无立木林地、其他无立木林地和宜林地等概念已不存在。林业行业标准《林地分类》(LY/T1812-2009)和《国家林业局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》(林资发〔2015〕153号)均在修订中，相关政策待文件出台后进一步明确。《森林法》第八十三条规定：‘林地，是指县级以上人民政府规划确定的用于发展林业的土地’。为落实以国土‘三调’数据作为国土空间管理‘统一底版’要求，目前新一轮国土空间规划和林地保护利用规划正在编制尚未完成，‘三调’数据与林地数据正在进行对接融合，林地的认定将以对接融合结果为准”。
除此之外，《森林法实施条例》第二条【5】明确的林地含义中还有宜林地的概念;当前，国家林草局也正在开展《森林法实施条例》的修订工作。再结合笔者近期工作中走访林业部门时发现，对于涉及宜林地的问题，相关工作人员基本上都会强调林地分类中已经没有宜林地的概念了。综合来看，153号文中所规定的“对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地”的情况将成为历史。
四、“林光互补”光伏电站用地政策的调整及其可能带来的影响
从5号文规定的只要占用林地就必须按建设用地管理，再到153号文允许特定情形下按原地类认定的适度放开，“林光互补”光伏电站的光伏方阵的用地政策现在随着“三调”数据的启用以及宜林地概念的取消，又将进行一定程度的调整，而该调整会对光伏方阵在可选择的林地范围上产生直接影响。
(一)153号文可能被修改甚至废止
鉴于153号文第三条规定“对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地，应采用‘林光互补’用地模式”所适用的现实情况将不复存在，该条应该会被删去。同时，对于依照前述规定就“林光互补”光伏电站的光伏方阵可使用林地的具体范围作出从严限定的地方而言，在其当前政策下“林光互补”光伏电站将面临“无地可用”的窘境。
值得注意的是，进入2022年，国家对“渔光互补”光伏电站和“农光互补”光伏电站等光伏复合项目的政策不断收紧、愈来愈严。2022年5月20日，水利部发布《关于加强河湖水域岸线空间管控的指导意见》(水河湖〔2022〕216号)，明确要求“光伏电站、风力发电等项目不得在河道、湖泊、水库内建设”。
此外，河北、江苏等多个省份陆续开始对光伏电站占用耕地情况进行摸底统计，并随之出台了极为严格的耕地用途管制政策，其中河北、新疆等省份直接规定光伏复合项目不得占用耕地，以江苏为代表的部分省份明确建设项目占用耕地的应严格落实“进出平衡”责任，而河南省最为严厉，对于光伏电站使用农用地的，包括光伏方阵在内的所有用地均应当依法办理建设用地审批手续。【6】今后，投资者拟再依照《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》(国土资规〔2017〕8号)使用耕地建设“农光互补”光伏电站的难度非常之大，在部分省份已几乎不可能。
在此背景下，2022年6月15日，自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司联合发布《关于支持光伏发电产业发展规范用地用林用草管理有关工作的通知》(征求意见稿)。该征求意见稿规定，“利用农用地复合建设的光伏发电项目(以下简称光伏复合项目)不得占用耕地和林地，在此基础上积极探索‘农光互补’的有效途径。”若最终正式发布的内容没有修改，则“林光互补”光伏电站已“名存实亡”，而且153号文也相当于被废止了。
(二)存量“林光互补”光伏电站或面临一轮清理整改
国家林草局于2022年1月4日在其对公众留言的回复中表示，“为落实以国土‘三调’数据作为国土空间管理‘统一底版’要求，目前新一轮国土空间规划和林地保护利用规划正在编制尚未完成，‘三调’数据与林地数据正在进行对接融合，林地的认定将以对接融合结果为准”。针对原地类为宜林地的土地，其融合后的地类必然会发生变化，至于被划入非林地还是林地中的其他地类仍存在较大的不确定性。
在“三调”数据与林地数据对接融合完成后，对于已经建成投产的“林光互补”光伏电站，若其光伏方阵占用的原地类为宜林地的土地被调整为未利用地，或林地中的低覆盖度灌木林地，该电站还存在适用5号文或153号文的余地，用地单位可主张光伏方阵的用地方式仍然合法。然而，一旦前述土地被调整为153号文中规定的光伏方阵禁止使用的林地，或除林地之外的其他农用地(如耕地、园地及草地等)，不排除用地单位被认定为违法用地的可能性。
从过往的经历来看，虽然该违法情形并非由用地单位的主动行为而产生，但也不意味着其可免于按照调整后的地类进行整改，无需消除事实上的违法状态。存在前述情形的“林光互补”光伏电站，极有可能会面临一轮清理整改，而用地单位则可以考虑从法律规范的回溯适用性、信赖利益保护原则以及优化营商环境、国家鼓励新能源项目发展等角度，与主管部门进行沟通、寻求救济。(本文原载于《中国能源报》第664期，有修改)
注释：
【1】《建设项目使用林地审核审批管理办法》第二条 本办法所称建设项目使用林地，是指在林地上建造永久性、临时性的建筑物、构筑物，以及其他改变林地用途的建设行为。包括：
(一)进行勘查、开采矿藏和各项建设工程占用林地。
(二)建设项目临时占用林地。
(三)森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施占用林地。
第五条 建设项目占用林地的审核权限，按照《中华人民共和国森林法实施条例》的有关规定执行。
建设项目占用林地，经林业主管部门审核同意后，建设单位和个人应当依照法律法规的规定办理建设用地审批手续.
【2】《土地管理法》第四十四条第一款 建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续.
【3】已被云南省林业和草原局、云南省能源局于2021年10月29日联合发布的《关于进一步规范光伏复合项目使用林草地有关事项的通知》(云林规〔2021〕5号)替代.
【4】按照《土地利用现状分类》(GB/T21010-2007)，沙地是指表层为沙覆盖、基本无植被的土地，不包括滩涂中的沙地。裸地是指表层为土质，基本无植被覆盖的土地;或表层为岩石、石裸地砾，其覆盖面积≥70%的土地.
【5】《森林法实施条例》第二条第四款 林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地.
【6】具体参见：河北省发展和改革委员会、河北省自然资源厅于2022年5月11日联合发布的《关于进一步明确存量光伏复合项目占用耕地政策的通知》;新疆维吾尔自治区发展改革委、自然资源厅、生态环境厅、林业和草原局、国网新疆电力有限公司于2022年6月29日联合发布的《关于建立新能源开发管理工作机制的通知》(新发改规〔2022〕10号);江苏省自然资源厅、江苏省农业农村厅、江苏省林业局于2022年5月6日联合发布的《关于加强耕地保护严格耕地用途管制的通知》(苏自然资发〔2022〕178号);河南省自然资源厅、河南省发展和改革委员会、河南省农业农村厅、河南省林业局于2022年5月25日联合发布的《关于严格耕地用途管制落实耕地“进出平衡”的实施意见》(豫自然资发〔2022〕25号).
责任编辑：周末
