在众多类型的“发电项目”中，光伏项目可能是唯一采用“备案制”管理的投资项目。光伏项目，大到500MW的地面光伏电站，小到5kW的户用光伏项目，都是采用“备案制”的管理办法。这给光伏项目的前期开发提供了很大的便利，尤其是给民营投资企业提供了方便，为光伏行业的蓬勃发展提供了基础。
实际上，早期的光伏项目，参考风电项目，采用的是核准制。光伏行业发展的太快，旧衣服很快就不合体，光伏行业高层管理者们不断的摸索，根据新情况调整管理政策。
本文大致介绍了光伏行业管理政策的变化历程。
一、示范项目——特许权项目&金太阳、光电建筑
2009年，风电行业已经发展的如火如荼，几乎每年的增长率都超过100%;但光伏行业截止2008年底的累计装机却仅有140MW!
彼时，光伏系统成本高达50~60元/W，没人能说清光伏系统成本到底最低能降到多少?多少的上网电价合适。
为了摸清楚情况，国家能源局在2009、2010年开展了两期特许权项目。
2009年一期特许权2个10MW光伏项目获得了1.09元/kWh的上网电价。同时，给予同地区示范项目1.15元/kWh的上网电价，这个电价也成为中国第一个标杆电价。
在分布式领域，2009年批复了111个光伏建筑项目，累计规模91MW;275个金太阳工程项目，累计规模632MW。
二、核准制——2014年以前
通过特许权项目摸底之后，2011年，国家能源局出台了第一份光伏项目的管理办法——光伏项目采用核准制管理。同时，出了1.15元/kWh的标杆电价。
核准制下，光伏项目大致的开发流程如下图所示。项目获得核准文件后，即可以开展项目建设的相关准备工作。
项目开发过程中主要的过程文件
1)光伏项目路条
2)光伏项目核准文件
核准制的特点：
1)核准制管理严格，初期项目业主投资经验不足的情况下，能很好的把控项目风险，保证项目质量和顺利执行。
2)投资商前期工作量大;有项目开发经理曾吐槽，大概需要到各执行部门盖五六十个红章，最终才能拿到核准批复文件。
3)项目由省里核准，但补贴由国家发放，国家对全国的对总体开发规模没有把控，就无法把控补贴的总量。在光伏整体规模小，总补贴额不高的时候问题不大，2013年部分优势省份核准了大批量的项目。
为了宏观的调控，国家能源局调整了光伏的管理政策。
三、规模管理下的备案制——2014年、2015年
2013年8月29日，国家能源局关于印发《光伏电站项目管理暂行办法》的通知出台，于2014年开始实施。
与之前的核准制相比，备案制发生了重大变化，如下图所示。
可见，由核准制改为备案制后，项目前期开发过程更加简化，有助于促进项目的开发。
项目完成备案之后，并不一定能获得补贴资格。只有进入国家规模指标的大盘子，即规划内的项目，才能获得补贴资格。
此时，光伏项目前期工作开展流程如下图所示。
2014年、2015年，根据当时不同的特点，国家的规模管理指标下发的方式差异很大。
2014年，分布式和地面电站指标分开管理;由于发展的不均衡性，导致分布式指标大量剩余而地面电站指标不够用。
2015年，只下达了地面电站指标;为了促进分布式的发展，分布式不设置规模限制，对后期分布式的爆发影响非常大;同时，第一次单独下达了光伏扶贫的指标。
四、省内竞争性配置——2016年、2017年
由于项目备案非常简单，全国各省产生了大规模的备案项目;然而，实行规模管控之后，指标成了“抢手货”。因此，“倒卖路条”现象猖獗。
为了进一步规范管理，有效降低补贴需求，2016年，国家能源局下发了《关于完善光伏发电规模管理和实行竞争方式配置项目的指导意见》(发改能源[2016]1163号)，开始开展“补贴指标拍卖”——省内竞争性配置。
根据竞争性配置的规则，不同类型的项目管理如下图所示。
在上述规则下，2016年的指标分配情况如下。在第一批大同领跑者试点并网之后，第一次发放了较大规模的领跑者基地项目指标。
在竞争性配置管理下，普通光伏项目的开发过程如下图所示。
2017年执行的政策与2016年基本相同。整个光伏行业出现蓬勃发展的态势，年新增装机大幅增长。在2017年达到至今为止的历史新高——53GW!
五、严控规模——2018年无新增项目
由于2017年光伏年新增装机量井喷，可再生能源附加基金已经远远无法覆盖可再生能源项目的补贴需求，会给未来行业发展带来隐患。
为了控制发展节奏，2018年6月1日，国家发展改革委、财政部、国家能源局联合下发《关于2018年光伏发电有关事项的通知》(发改能源〔2018〕823号)，被称为史上最严厉的光伏管理政策。在此不再赘述，有感兴趣的朋友，可以看以前的文章：
《补贴再下调?祝光伏行业早日成人，过青年节!》
《由政策回归市场，光伏行业即将成年!》
“531”政策已经过去两年多。很多行业人现在回头看，会用更加客观的视角，认为政策利大于弊。当时，政策出台确实对行业是个非常大的打击;但也在客观上促进了行业快速进入平价时代，加速了行业的进步。让光伏行业实现了凤凰涅槃。
六、全国性竞价——2019年、2020年
经历了2018年的531政策之后，2019年5月30日，国家能源局正式下发了《2019年光伏发电建设管理工作方案》，2020年完全沿用该管理方案。
该政策在之前的省内竞价、领跑者竞价经验的基础上，为了在补贴限定的情况下，实现最大规模的装机量，保障行业的发展，实行了“全国性竞价”。
该政策的基本框架就是“六定原则”，如下图所示。
在该管理框架下，光伏项目要想获得补贴资格，需要经过省内筛选之后，参与全国性竞价，具体流程如下图所示。
全国性竞价效果非常显著，项目实际获得的补贴，在标杆电价的基础上出现了大幅的下降。根据国家能源局的统计数据，项目电价的平均降幅为7分/度电左右，2019、2020年的竞价项目，每年可以节省40多亿的补贴资金，20年下来将节省近1000亿元。
七、省内批复平价项目——2021年以后
毫无疑问，2021年光伏行业将进入全面去补贴时代。(户用项目或有补贴)目前，对无补贴平价上网光伏项目的管理，一直参照2019年1月9日，国家发改委 国家能源局联合下发《关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》(发改能源〔2019〕19号) 文件。
由于平价上网项目不需要补贴，国家不需要控制补贴总额度，因此，管理权限再次被下放到各省(省可以下放到地市，但授权不授责)，国家仅仅做一个通报(合法性、享受特殊政策的证明)，如下图所示。
在该文件中，对于2019年、2020年两年开工的光伏项目，给予了8项优惠政策。
在国家能源局公示的2019、2020年两年的平价上网项目名单中，光伏总规模高达47.8GW，远远超过了风电，如下表所示
八、结语
与其他任何的发电形式相比，光伏行业发展特别迅速。新增装机增长快，成本下降快。牵涉的利益相关方类型最多。从大型央企、国企，到上市民营企业，在小型民营企业，再到户用自然人。
项目应用场景最多。荒漠电站、农光互补电站、渔光互补电站、山地电站、屋顶电站、建筑相结合电站.....因此，管理起来难度也最大。我们的管理者，在不断积累经验，提高管理水平，为光伏行业稳步、健康的发展保驾护航!
责任编辑：大禹
