首批光伏扶贫项目发布，但不容忽视的争议该如何解决？

对于光伏怎样扶贫，梁灿还向记者介绍说：“我们正在做的一个扶贫项目有采用一种非属地扶贫新形式，项目在湖北省红花套镇大溪村，规模为800KW。扶贫电站没有在贫困户家里，也没有在村子里建设，而是建在镇上的企业土老憨集团的工厂屋顶上。”这种形式不需要考虑土地的问题，可以使电站的收益最大化。采用合同能源管理模式，电站发电可以供企业使用，不是像村级电站一样全部上网。工业用电的价格比光伏上网价格高，扶贫电站的收益也就相应的扩大，贫困户可以获得更大的收益。

天合光能光伏扶贫办公室吴文泉认为，户用小型电站小而分散，施工、维护相对困难，且贫困户屋顶结构、承载力、寿命等很难得到保证，还有使用安全等因素的影响。天合光能相对更加倾向于村集体和集中式地面电站。相对于户用电站，村集体和集中式电站的优势是，相对集中，单瓦系统成本较低，便于建设管理和运维，收益更高，更能保障贫困的长期稳定收益，当然相应的缺点就是对土地资源以及电网接入硬件条件有一定要求(特别是大型地面集中式电站)。

不难看出，现在户用的光伏扶贫模式并不受企业欢迎。从企业和扶贫的实际情况来看，村级电站越来越得到认可，而且现在国家方面正主推这种形式的扶贫。

“目前总体的政策趋向是支持以村级电站为主要建设模式，来布局‘十三五’光伏扶贫工作。同时，原则上对各省报送上来的村级电站计划不设指标的限制。”国务院扶贫办开发指导司副司长许健民曾公开表示。

据彭博新能源财经统计追踪，现在全国光伏扶贫的项目规模累计大概有300MW的规模，而且其中80%都是以集中电站的形式在做。虽然目前集中电站占了光伏扶贫装机的80%以上，但国家最希望推动的还是村级电站。至于利用农业大棚和荒山荒地建设的电站的形式，涉及农业、土地等问题，最后能否跨上这个大的台阶还有待考量。

“村级电站对于农村电网来说可能是一个挑战，如果大面积推广村级电站，又涉及农网改造的问题，两者能不能配合好也是一个问题。相比之下，集中电站体量虽然也大，但选址不一定会在贫困村当地，有可能会在土地条件允许、接入条件更好的地方。”彭博新能源财经分析师刘雨菁告诉记者。

户用是最精准的扶贫类型，但是因为操作困难，发展受到很大的阻力，村级电站甚至是地面电站趋势明显。但是不论光伏扶贫怎么走样，所有的光伏扶贫都面临着钱的问题，资金的来源和将来的收益也很大程度上决定着光伏扶贫的走向。

钱从哪里来?

“济南市是政府百分之百投资建设村级电站。”丁文磊全程参与了济南市光伏扶贫的方案起草和执行过程。泉城济南将采用EPC总承包方式进行建设，市财政在2016年、2017年和2018年分期拨付建设资金和相应的利息。

然而，并不是所有的地方都是如此，云南和江苏采取的是扶贫资金+农户银行贷款的模式，贵州是扶贫资金+企业垫付，安徽是扶贫资金+地方投资公司垫付……但是，因为回款太慢、收益很低，银行对这类项目的放贷很不感冒，实际操作中手续繁杂，垫付则间接增加了企业和公司的运营压力。

光伏扶贫的本质就是国家将资金和政策转移到光伏行业，企业通过建设项目既实现自己的获利，又能帮助扶贫。最核心的，也是企业最关心的问题就是——钱从哪里来的问题?

天合光能的销售总监曾义告诉记者：“有几个途径，首先是国家的扶贫基金，政府投一部分钱，企业少投入一些，这样政府投入的钱就转移到了贫困户的手中。再就是扶贫项目的低息贷款，国家有大量用于扶贫的低息贷款，企业应该享受这一部分的政策，本来的利率是6%，低息贷款可以是2%或3%，中间多出来的资金利息作为贫困户的收益。”

企业为什么愿意做光伏扶贫?这建立在政府把并网、用地等棘手问题问题处理好的基础上，这样就间接节省了企业项目建设的成本。资金的来源问题，可以是上述某一种方式，也可以是几种形式的组合，把产生的价值转移给农民。

虽然国家和地方政府给予较大额度的配套建设资金支持，但是中央的一些政策恐难以兑现，在部分地区地方政府资金缺口较大。银行方面的贷款力度和优惠幅度也并不能够完全及时到位，将造成部分区域融资成本较高，或由于资金缺乏，或者进度缓慢，或者转接企业，要求垫资，进一步加大了扶贫企业的负担，从而影响到扶贫电站自身的建设。

以山西省为例，2015年试点，山西省一个100KW村级电站，平均投资80万元，省里计划安排50万元，有30万元资金缺口，需要自行解决。当地政府，多数是采取企业垫资的方式。如临汾市组织每个参与地面集中电站建设的竞标企业，建设1个试点村100千瓦光伏电站并补足资金缺口;而浑源县10个试点村光伏电站建设缺口资金，全部由建设企业进行垫资。

吴文泉告诉记者，光伏扶贫政策的有效性取决于融资渠道与融资成本，三种类型：户用、村级、大型地面光伏扶贫项目都面临融资困难的首要问题，低融资成本是光伏扶贫项目执行的前提要件。

国开行、农发行作为五部委联合发文《关于实施光伏发电扶贫工作的意见》对口政策融资行，制定的实施细则过于严苛、并未履行政策行的基本职能。如《中国农业发展银行光伏扶贫贷款管理办法(试行)》中将民企及混改企业作为最末序列，与中央财政部的PPP政策精神背道而驰，提高并增加了社会资本参与扶贫的门槛和成本。

地方政府高负债下的信用度下降，与低利息融资政府担保的政策顶层设计“悖论”。一、市县政府因高负债无法担保、地方政府筹措资金“过桥抽回”“空手套”的诉求，与政策银行低息贷款担保的实际冲突。二、部分地方政府“空手套”将光伏扶贫项目视为“唐僧肉”，因县财政负债赤字巨额、无投入意向或拟“过桥抽回”，让企业“背靠背”担保15%贴息。

不仅资金方面存在问题，还有补贴方面的问题。国家承诺补贴不拖欠是否真的可以做到?地面电站、分布式电站的补贴拖欠情况让人不得不有此一问，而且这么多的大型集中电站如果用于扶贫，是否能够做到不限电。

由于资金的问题，光伏扶贫在开始发展的时候就和地方小企业走到了一起，由此造成的低价竞标和质量问题使光伏扶贫更加混乱。