【深度】光伏发电如何破局“十三五”？

建议对于电价补贴资金需求存量部分，财政安排一定的资金逐年予以解决。对于增量部分，通过调整可再生能源电价附加水平、尽快推进绿色证书交易等方式解决。此外还可考虑通过环境税、碳交易、化石能源的税费形式提升化石能源的成本，虽然除了碳交易外，这些措施的实施存在不确定性，并且即使实施，“十三五”期间对化石能源成本提升的幅度可能也很有限，但尽早确立相应的机制是基础，将对2020年后保障光伏等可再生能源持续发展起到重要作用。

从解决近期光伏发电补贴问题的措施看，首先是项目获得补贴资格的认定问题，2015年9月国家能源局颁布了《关于实行可再生能源发电项目信息化管理的通知》，希望通过信息化的管理来替代目录资格的审核，即对于可再生能源发电项目，在国家指导规模范围内，经过正常的核准或备案、建设验收、并网售电，就自动获得补贴资格。如果资金持续性问题和补贴资格认定问题解决，补贴资金发放延迟则迎刃而解。

尽快明确光伏发电税收政策

2013年9月，财政部颁布《关于光伏发电增值税政策的通知》，明确对太阳能发电实行增值税50%即征即退的优惠政策，但对政策的实施规定了时间限制，为2013年10月1日至2015年12月31日。由于我国在2009年进行了增值税机制调整，从生产型增值税调整为消费型增值税，光伏发电项目存在6-8年增值税抵扣期，因此在2015年政策到期前，实际上几乎没有项目能从该政策受益。

而进入2016年后，陆续有光伏项目进入增值税缴纳期，需要尽快明确对光伏发电给予增值税优惠政策。与其他电源对比，国家对风电、生物质发电、小水电等均实施了增值税优惠政策，与光伏发电自身对比，增值税50%即征即退政策可以使同等情况下光伏发电电价需求降低0.03-0.05元/千瓦时，一定程度上降低度电补贴，缩小与常规电力成本之间的差距，提前实现光伏平价目标，同时缩小可再生能源电价补贴需求与可再生能源基金的资金规模之间的差距。

消纳问题需要政策切实落实

我国光伏发电政策的导向是共同推进集中光伏电站和分布式光伏系统，但目前西部和华北北部地区大型光伏电站在光伏发电装机总量中仍占据绝对份额。大型光伏发电集中建设以及地方政策实施等问题，使部分省区弃光限电比例迅速上升，2015年甘肃、新疆弃光限电比例分别为31%和26%，且由于2016年6月30日是光伏发电标杆电价调整的关口期，预期2016年上半年新增装机将大幅度增加(一季度新增装机即超过700万千瓦)，2016年上述省区的限电问题有可能更加严重，其他“三北”省区也可能出现一定程度的限电。限电的成因除了光伏行业自身的在太阳能资源丰富地区集中建设之外，更主要的原因是各类电源之间的在消纳上的竞争、新增电源发展空间、跨区输电通道上对光电等清洁能源电力的考虑严重不足等问题。

2016年3月，国家明确建立可再生能源发展目标引导制度和可再生能源全额保障性收购制度，剑指消纳，关键在于新机制和政策的切实落实，关键点包括分地区以及针对发电和电网企业年度引导目标的制定、绿色证书尤其是交易机制的建立、全额保障性指标的确立、考核监管和奖惩方案等。此外，结合电力体制改革需求，统筹规划电源发展布局和步骤是当务之急，需要统筹地区可再生能源规划与电源、电网规划，将光伏等可再生能源电源发展切实放在优先地位，综合考虑西部地区光伏等可再生能源发展对电网的需求，尽早决策电源基地外送电网通道规划和建设，且必须达到一定的光伏电量比例。