【思考】光伏产能过剩及政府补贴问题分析

有关政府补贴的探讨

关于政府补贴的讨论，也是主要集中在两个问题上，一是“该不该补贴?”，二是“如果应该的话，应该如何补贴?”。

(一) 该不该补贴

从产业发展的实际效果看，政府补贴对于推动高技术产业和战略性新兴产业中部分领域的快速发展起到了有效作用。

以光伏产业为例，政府补贴的范围涵盖了从初始投资补贴到光伏电站补贴、分布式光伏补贴等各项内容，对光伏产业的发展提供了全方位的政策支持。如果没有政府对光伏电价的补贴，光伏产业相对煤电(煤电标杆上网电价0.38元/千瓦时)较高的成本(0.7—0.8元/千瓦时)，将使得产业失去投资吸引力。

从发达国家的实践看，也纷纷在高技术产业和战略性新兴发展的初期，对产业提供财政补贴等方面的扶持和鼓励政策，为产业的顺利发展提供强有力的保障。以光伏产业为例，从德国、意大利、日本、美国等发达国家的发展经验看，也都在某一阶段实行了某种程度的补贴政策。

因此，政府补贴更多不是“该不该”的问题，某种程度上，政府补贴是将外部性充分内生化的一种措施，否则市场供求关系无法充分反映行业的正外部性，会因产出定价过低导致投资者难以获得适合的投资回报而缺乏投资兴趣。同时，政府补贴也是推动和保障高技术产业和战略性新兴产业中处于起步发展阶段领域快速发展的客观需要。因为，从产业发展的生命周期角度看，在产业发展的起始阶段，一方面，需要通过技术的拓展实现产业的控制力，另一方面，需要依靠政府的补贴以弥补成本高、技术不成熟等发展初期的必经问题。

(二) 应该如何补贴

在坦诚政府补贴必要性的同时，就面临第二个问题，即应该如何补贴的问题。虽然政府补贴对于处于产业生命周期初期的行业领域而言相对重要，但是，当政府补贴成为决定市场成长的一大关键因素时，也常常会因为价格形成机制的扭曲，导致在时间、空间上的过度投资和局部供过于求;而且，依赖政府补贴扶持的产业又很难保证可持续性的增长。

对于行业投资者而言，更为关注的是，是否可以保障高技术项目的投资收益，否则收益的不确定性可能会导致投资项目和金额的减少。从国内的补贴实践看，部分领域的现有补贴政策受制于资金缺口而难以及时兑现，导致投资者利益无法保障，也事关政府的信用。例如，在新能源领域，政府补贴能否及时发放对于项目收益率的影响至为重要。因而，企业十分关注政府部门能否按时、按量发放可再生能源补贴;事实上，补贴两年后发放已是常态，最长有拖欠3年的，截至2015年上半年，仅光伏发电项目就已拖欠200亿元。结果造成“不少企业因补贴延迟支付已承担了巨大的现金流包袱，乃至透支了巨大的财务成本”。

因此，政府部门必须要提高资金使用效率，确保补贴的针对性、及时性、有效性，充分发挥好财政补贴资金对产业有质量发展的支撑和引领作用。

具体而言，政府部门所应做的，一是政府补贴必须既要保证投资者合理利润又要阻止盲目进入，必须要在综合考虑产业发展前景、技术进步速度等多种因素的背景下，设置合理的补贴发放额度、补贴下降阶梯以及发放频度，引导行业持续健康发展。二是政府补贴必须找准着力点，要推动企业不断提高竞争力，即根据产业所处的发展阶段，采取有所区别的补贴策略。在发展起步阶段，供给端的补贴政策往往可以通过降低企业的产能成本，带来产业高利润的吸引力，进而释放潜在产能;在产业扩张后，则需要通过研发专用性补助以及严格的资金监管制度，将产业技术进步落实到行业中的研发型企业。