近年来，国家对光伏电站项目施行政府补贴以及其他利好政策，各类社会资本对光伏电站项目趋之若鹜，并由此导致了部分地区光伏电站与配套电网建设不同步、项目管理不规范、标准和质量管理薄弱以及倒卖光伏“路条”等各种问题。其中，“路条”买卖行为给光伏电站市场良性竞争造成的冲击尤甚。
一、何谓“路条”
“路条”是指发改委同意项目开展前期工作的批文，一般形式是由发改委部门下发的《关于同意某某项目开展前期工作的批复》。光伏电站项目由核准制改为备案制之前，光伏行业有大小路条之分，一般来说，仅拿到同意开展前期工作的批复文件被叫做“小路条”，文件名称一般为《关于某某公司开展某某并网光伏发电项目前期工作的复函》。
这个文件中确定了项目的场址等信息，从下发之日起一年内有效，并需尽快办理土地使用、环境保护、矿产压覆以及电网接入等前期工作事宜。在完成以上环节以后，再获得《某某发改委关于某某项目核准的批复》的光伏电站项目，则是被认为拿到了“大路条”。拿到“小路条”需要半年时间，而“大路条”需要的时间则更长。
国家能源局在2013年发布的《光伏电站项目管理暂行办法》中明确规定作为公共电源的光伏电站项目实施备案管理后，只有符合条件的备案项目才可纳入可再生能源资金补贴目录，光伏电站项目实施备案管理后已没有“小路条”概念，只有“大路条”。
二、“路条”买卖的本质和表现形式
“路条”买卖从一开始就有，从未间断，无论国企还是民营都参与其中。“路条”的本质是资源的开发权，其性质与煤矿、铁矿的开发权完全一样。这个开发权可以为投资人带来可观收益，因此投资人才愿意支付一定费用购买“路条”。
国家能源局将权力下放到地方并采取备案制，但受补贴规模限制，中国光伏电站每年新增装机有上限，备案制是有限资源下的备案。谁能备案，怎么备案，由地方政府决定，而且往往是一个主管领导来拍板决定，形成事实上的隐形审批权，其不透明更甚于审批权。光伏“路条”分配是行政制，开发却是市场制，自然无论出台何种政策都无法杜绝黄牛党作为中间环节，起到资源二次分配的作用。
光伏电站项目的项目公司和投资方（主要投资股东）属于我国《公司法》下的企业法人，投资方设立项目公司，利用当地资源和渠道取得项目备案文件。后续投资方一般通过转让股权的方式，将项目公司的控制权转让给第三方，实现“倒卖”项目权益和项目备案文件等目的。
可见，“路条”买卖在法律上实际表现为“股权转让”行为。依据我国《公司法》规定，公司股东是有权向第三方自由转让其股权，交易双方可以协商确定股权的价格等。
三、打击“路条”买卖的那些政策
《光伏电站项目管理暂行办法》第三十三条规定：“项目单位不得自行变更光伏电站项目备案文件的重要事项，包括项目投资主体、项目场址、建设规模等主要边界条件。为了整顿光伏电站项目开发环节出现的一系列投机乱象，保证光伏电站建设规范有序进行，国家能源局继2014年10月初下发了《关于进一步加强光伏电站建设与运行管理工作的通知》（“445号文”）及《关于开展新建电源项目投资开发秩序专项监管工作的通知》（“450号文”）后，又于2014年10月28日下发了《关于规范光伏电站投资开发秩序的通知》（“477号文”），为打击光伏电站投机行为施加了又一记重拳。
445号文中指出：取得备案的项目在规定时限内未开工，省级及以下能源主管部门可用其他等容量的项目替代。禁止买卖项目备案文件及相关权益，已办理备案手续的光伏电站项目，如果投资主体发生重大变化，应当重新备案。
与445号文和450号文相比，477号文的内容更加细化，措施更为有利，其整顿范围包括规划、资源配置、备案管理、路条倒卖、地方保护等光伏领域面临的各方面问题。其中，477号文特别强调，要制止光伏电站投资开发中的投机行为。具体而言，申请光伏电站项目备案的企业应以自己为主（作为控股方）投资开发为目的，按照规划和年度计划及时开展项目建设。
对于不以自己为主投资开发为目的、而是以倒卖项目备案文件或非法转让牟取不当利益为目的的企业，各级能源主管部门应规定其在一定期限内不能作为投资主体开发光伏电站项目。出于正当理由进行项目合作开发和转让项目资产，不能将政府备案文件及相关权益有偿转让。已办理备案手续的项目的投资主体在项目投产之前，未经备案机关同意，不得擅自将项目转让给其他投资主体。
在477号文出台后，各地能源主管部门对光伏电站项目在投产前进行项目转让或变更项目投资主体事宜普遍明确地持否定态度，即已经备案的光伏电站项目在投产前原则上不得进行项目转让或变更项目投资主体。并且，相关主管部门对于项目转让或项目投资主体变更的理解不仅包括项目建设主体的变更，亦包括已备案的项目建设主体的股权结构发生变动（包括股权转让、其他投资方增资入股等情形）。
2015年国家能源局再次下发了《国家能源局关于下达2015年光伏发电建设实施方案的通知》（国能新能[2015]73号），该通知再次要求未经备案机关同意，实施方案中的项目在投产之前，不得擅自变更投资主体和建设内容。
四、“路条”买卖的法律风险
监管部门认为“倒卖路条”违反《行政许可法》相关禁止性规定，监管部门可能依法对项目单位和投资主体进行行政处罚，针对市场上通过收购“路条”方式完成并购的光伏电站等电源项目，对于不以自己为主投资开发为目的、而是以倒卖项目备案文件或非法转让牟取不当利益为目的的企业，能源主管部门有权利规定其在一定期限内不能作为投资主体开发光伏电站项目，限制市场进入；项目公司和投资主体面临着监管部门处以罚款和没收违法所得的可能性较大。同时，监管部门有权利吊销或收回项目单位的项目备案文件。
光伏电站项目单位的投资主体（股东）通过协商方式和受让方签署股权转让协议，将项目单位的权益转让受让方，符合公司法和合同法的意思自治原则，各方签署的股权转让协议形式上符合合同法和公司法相关规定，实际操作中工商机关的股权变更登记也无需能源局的前置许可，股权变更登记并无障碍。
我国合同法规定违反法律、行政法规强制性规定的合同无效，尽管《光伏电站项目管理暂行办法》、445号文、450号文、470号文和国能新能[2015]73号均非国务院颁发的行政法规，但如若交易一方提起合同效力之诉，人民法院在审理该类案件时仍可能判决合同无效，主要基于“路条”买卖的行为可能存在损害国家利益或社会公共利益，有背公序良俗。
因此，光伏电站的收购方不仅要在律师的协助下分析论证拟进行的并购交易之交易方案的合法性和可行性，也需谨慎对待法律尽职调查过程中发现的历史上既存的投资人变更的情况，更需考虑到由此可能导致的政府补贴的丧失和减少对于投资回报的影响。
