为充分发挥风光资源优势，加快阿右旗清洁能源基地建设，根据自治区“8337”发展战略和区、盟新能源发展总体规划，阿右旗提出了新能源发展主要目标：风力发电2020年装机容量达到300万千瓦，2030年装机容量达到1300万千瓦；光伏发电2020年装机容量达到60万千瓦，2030年装机容量达到300万千瓦。但受各方面因素制约，阿右旗新能源发展相对迟缓，截至目前，全旗仅建成风力发电项目1个4.95万千瓦，建成光伏发电项目1个1万千瓦，在建光伏发电项目2处7万千瓦，建成、在建和拟建的新能源发电项目少，规模小，发展水平不高。分析原因，除当地没有可依托的输出通道、自身消纳能力弱等方面的原因外，没有配套的新能源用地政策也是一个主要的制约瓶颈。风电项目占地面积不大，已通过“点征面控”的办法基本解决了用地问题，光伏发电项目占地面积大（约450亩/万千瓦），用地问题尤为突出，如果解决不好，将会直接影响光伏发电项目在阿右旗的快速健康发展。
一、阿右旗光伏发电项目用地问题分析
阿右旗是传统牧区，土地利用总体规划中，牧草地面积大，特别是在距离变电站近，接入条件好，适宜建设光伏发电的区域，基本上都是牧草地，无法享受国家、自治区已出台的关于光伏发电项目使用戈壁、荒滩等未利用地的优惠政策，企业用地成本高，预期收益低，影响了企业投资的积极性。直接使用牧草地，光伏发电企业用地费用主要有以下几方面（以5万千瓦光伏发电项目占地1800亩为例说明）：
（一）土地出让金：由于光伏发电项目大多占用牧草地，根据目前国家、自治区政策，无法进行土地租赁，只能按常规工业项目用地进行征转，通过招拍挂程序出让。5万千瓦光伏发电项目占地约1800亩，由于占地面积大，大规模发展光伏发电项目用地指标很难保障；即使有用地指标，按2014年阿右旗工业项目用地的平均标准63元/平方米计算，仅土地出让金一项就达7560万元，企业很难承受。
（二）集体和农牧民安置补偿费：阿右旗征地片区划分为四类，征地标准为225－272元/亩，征转1800亩土地需补偿嘎查和农牧民40.5－49万元。
（三）耕地占用税：阿右旗耕地占用税标准为30元/平方米，从2014年12月18日起，牧草地按耕地标准全额征收耕地占用税（原来牧草地按耕地标准的70%征收），占地1800亩需缴纳耕地占用税3600万元。
（四）草原植被恢复费：占用基本草原植被恢复费标准2500元/亩，其它草原1500元/亩，阿右旗光伏项目大部分占用基本草原，1800亩草原植被恢复费为450万元。
（五）城镇土地使用税：阿右旗城镇土地使用税标准偏高，其中：巴丹吉林镇、雅布赖镇3元/平方米，阿敖镇2元/平方米，目前，阿右旗光伏项目基本布局在巴丹吉林镇、雅布赖镇。1800亩地需缴纳城镇土地使用税360万元/年。
上述税费中前4项为一次性费用，总计约11659万元，第5项城镇土地使用税需每年纳缴，税额为360万元。5万千瓦光伏项目的平均收益，无法承受如此高的用地成本。
二、阿右旗光伏发电项目用地的对策建议
针对阿右旗光伏发电项目用地方面存在的主要问题，根据阿右旗的实际情况，借鉴甘肃、宁夏等地区的做法和经验，现就阿右旗光伏发电项目的用地政策提出以下对策和建议。
（一）适时调整土地利用总体规划。根据自治区、阿盟以及阿右旗的光伏发电总体规划，按照规划光伏发电项目的开发时序，逐步将光伏发电项目用地由牧草地调整为未利用地，为光伏产业开发扫除最大的障碍。在调整规划过程中，发改、国土、林业等部门要统筹协调，做好土地规划中各类用地面积的总体平衡，不能因规划调整减少牧草地面积，影响农牧业和农牧民的收益。
将光伏发电项目用地由牧草地调整为未利用地后，我们将在光伏发电项目用地方面拥有更为灵活的政策空间。一是可采取划拨方式供地。政策依据：《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》（国发〔2013〕24号）明确提出：“光伏发电项目使用未利用土地的，依法办理用地审批手续后，可采取划拨方式供地”；二是可采取“征租结合”的用地模式。光伏组件区等不改变原有利用类型的区域可采取租赁的方式有偿使用，升压站、电控楼、办公楼等永久性占地部分依法办理征转用地手续。5万千瓦光伏发电项目永久性占地部分不超过30亩，仅占项目总面积的1.7%，企业可以承受。政策依据：1.《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》（国发〔2013〕24号）明确提出：“对利用戈壁荒滩等未利用土地建设光伏发电项目的，在土地规划、计划安排时予以适度倾斜，不涉及转用的，可不占用土地年度计划指标。探索采用租赁国有未利用土地的供地方式，降低工程的前期投入成本”；2.《内蒙古自治区办公厅关于贯彻落实国土资源部支持自治区经济社会发展有关措施的通知》（内政办发〔2011〕144号）明确提出：“利用未利用地发展清洁能源等项目的，需转为建设用地部分，应当依法办理用地手续；不改变原有利用类型的非建设用地部分，可由用地单位与涉地的集体经济组织和农牧民协商补偿，或以其他方式有偿使用”；三是土地出让金标准大幅降低。城镇总体规划外的未利用地在土地出让时，可按不低于所在地等别相对应最低标准的10%执行，阿右旗属15类地，土地出让金最低标准60元/平方米，10%为6元/平方米，考虑新增费因素，也可按10－12元/平方米标准出让，费用大幅降低。政策依据：《内蒙古自治区人民政府关于阿拉善盟实施工业用地差别化政策的批复》（内政字〔2012〕238号）明确提出：“原则同意对阿拉善盟内占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的未利用地，且由土地使用者自行完成土地前期开发，严格按照工业用地控制指标节约用地的工业项目，在土地出让时按不低于所在地等别相对应最低标准的10%执行”；四是可不缴纳耕地占用税。政策依据：《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》第十四条“占用林地、牧草地、农田水利用地、养殖水面以及渔业水域滩涂等其他农用地建房或者从事非农业建设的，比照本条例的规定征收耕地占用税”。未利用地不在征收范围，可不缴纳耕地占用税。
（二）调整城镇土地使用税税率。目前，阿右旗城镇土地使用税标准为：巴丹吉林镇、雅布赖镇3元/平方米，阿敖镇2元/平方米，且城镇规划区内和区外标准一样，没有按土地等级确定级差，不够科学，也不尽合理。考虑到光伏项目大部分布局在城镇规划区外，建议参考毗邻阿右旗的甘肃相关市县区征收标准，调整土地使用税税率，其中：巴丹吉林镇、雅布赖镇、阿敖镇城镇规划区内保持原有税额，巴丹吉林镇、雅布赖镇城镇规划区之外的土地使用税税率调整为1元/平方米，阿敖镇城镇规划区之外的土地使用税率调整为0.8元/平方米（调整权限应在盟行署）。（周边甘肃相关市县（区）土地使用税标准：《武威市地方税务局关于武威市三县一区城镇土地使用税税额调整的方案》确定，凉州区城区土地单位税额将从现行的每平方米4元、3元、2元增长至10元、8元、6元，三县城区土地单位税额将从现行的1.2元、1元统一调整为2元，凉州区武南、黄羊、高坝镇所在地及工业园区继续保持原2元的单位税额，三县一区其他建制镇土地单位税额将从现行的每平方米0.8元增长至1元。金昌市市区4－10元/平方米，双湾镇1元/平方米，城关镇、河西堡镇、东区工业园2元/平方米，其它建制镇1元/平方米）。
（三）优化光伏发电项目建设模式。采取与设施农牧业、农牧业综合开发相结合的模式建设光伏发电项目，所有光伏发电项目要抬高支架，为光伏农牧业一体化开发留足空间，形成立体开发模式。同时，要采取更为科学的施工措施，尽量减少施工对支架下草原的干扰。通过优化建设模式，积极争取草原监理部门的理解和支持，只征收永久性占地部分的草原植被恢复费，免征光伏组件区等不改变用地现状区域的草原植被恢复费，降低企业用地成本。
（四）积极争取国家、自治区清洁能源输出基地建设项目。紧紧抓住内蒙古加快建设“保障首都、服务华北、面向全国的清洁能源输出基地”的新机遇，依托风光资源优势，积极向上争取，力争将阿右旗纳入国家、自治区清洁能源输出基地总体规划，为争取新能源发展扶持政策以及输出通道建设打好基础。
政策争取和落实需要一定的时间，从阿右旗新能源发展现状来看，我们已经落后于周边的金昌、武威、张掖等地区，如果我们仍然被现有的“条条框框”所束缚，我们将有可能错失“自治区建设清洁能源输出基地”的大好机遇。鉴于此，为了在政策争取期间做好光伏项目建设，建议参照甘肃、宁夏光伏发电的做法，准确把握并灵活使用光伏发电用地政策，推动阿右旗光伏发电项目加快发展。
第一，采用“征租结合”模式，解决光伏发电项目用地。“征租结合”是解决光伏发电用地问题的主流模式，光伏组件区等不改变原有利用类型的区域可采取租赁的方式有偿使用，升压站、电控楼、办公楼等永久性占地部分依法办理征转用地手续。建议现阶段阿右旗光伏发电项目用地也采取“征租结合”模式，尽可能降低用地成本，帮助光伏企业化解用地矛盾。
第二，按照光伏发电项目永久性占地面积征收耕地占用税、城镇土地使用税及草原植被恢复费。考虑到光伏发电项目占地面积大，而阿右旗耕地占用税、城镇土地使用税及草原植被恢复费标准相对较高的实际，建议采取只对永久性占地部分征收税费的办法，使阿右旗光伏发电用地成本与周边地区基本持平，降低企业用地成本，增强阿右旗光伏发电的综合竞争力。以5万千瓦光伏发电项目为例，占地面积1800亩，永久性占地面积约30亩（2万平方米），按此面积测算，需一次性缴纳土地出让金126万元，集体及农牧民安置补偿费0.82万元，耕地占用税60万元，草原植被恢复费7.5万元，每年缴纳城镇土地使用税6万元，总体成本在可控范围之内。为保障不因变通执行政策减少地方财政收入，政府可对企业租赁土地的费用进行宏观调控，当前可适当降低费用，给予企业更多优惠，吸引光伏企业来阿右旗投资，推动当地光伏发电项目加快发展。随着光伏发电项目的逐步推进，可适当提高租赁标准，比如，宁夏一些地区已将租赁标准提高到每年70元/亩（阿右旗目前为每年15元/亩左右），溢价部分可作为政府发展光伏发电项目的收益。
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