体制改革、机制建设和行业管理
简单而言，体制就是解决什么事情由谁来做的问题；机制就是解决如何做的问题；行业管理则是正确有效发挥政府机构、行业组织和市场主体作用的问题。
发电、售电、用电服务从只准一家做，变迁到只有一家不准做；发售电价确定、电量分配、项目投资从完全由政府做、由政府批，变迁到尽可能不让政府做、不要政府批；规划主体的落实、调度机构的定位、交易机构的组建、售电牌照的发放等都是体制改革范畴。而关于发售电价实行一部制、两部制还是三部制，输配电价走邮票法、兆瓦公里法还是节点法，市场交易走集中式、分散式还是二者结合，这些都是机制建设范畴。而有序用电、发用电计划、需求侧管理，以及如何加强安全、环保和统筹规划等，这些都是行业管理范畴。
可以打一个比方，譬如每天使用的电脑，行业管理好比是对各类文档、数据库，以及各类程序的管理，有如控制面板，重在不要垃圾太多，影响机器运行速度；而机制就是我们装载的各类程序，帮助我们处理各种不同的任务；体制就是操作系统。
如果感觉到必须提升电脑性能时，可以先清理垃圾、卸载不必要的程序。但如果程序陈旧落伍了，就必须要升级程序版本，或者装载全新的或更高级的程序。但是，如果新的程序与旧的操作系统不兼容，那恐怕就必须升级操作系统了。
全球电力工业从政府全面管制的一体化垄断模式，发展到“管住中间，放开两头”的多元化竞争模式，有如所有人不约而同地将计算机操作系统从DOS系统升级到了WINDOS系统。在这样的背景下，中国的新电改应尽快升级操作系统，而不是固守在DOS系统下改进程序设计和文件管理；应是体制改革和新的行业组织结构的建立，而不是还将过多的精力和注意力放在试图不触动体制下的机制建设和行业管理。
更重要的是，如果电脑最主要的功能已从单台任务处理的机器，变为连接整个世界的网络终端，操作系统不仅要适应自身程序运行的要求，更要适应全新的网络环境。
电力工业在较长一段时间里都是一个集中而封闭的行业，埋头于自身技术的进步和生产、传输效率的提升，已有的行业改革也都落脚于行业自身的发展、系统运营效率的提升、行业内部主体间的公平。
新世纪以来，分布式、智能电网、电动汽车、用户储能、需求响应和能源互联网等各种新生事物不断涌现并得到快速发展，无论是第三次工业革命，工业4.0，还是以绿色智能为主题的新型城镇化，都已离不开一个体制上更开放、机制上更弹性的电力工业。此时，面对这样一个宏大的时代呼唤，面对新力量急促的撞门声，我们再怎么关起门来加强行业管理，恐怕也都已无济于事。
这些年，中国的电力技术人员和学者参与国际研讨时都会尴尬地发现，所有这些方兴未艾的新生事物似乎都已与我们无关：中国电力工业的体制土壤，已无法供这些新兴生产力的种子生根发芽。当分布式碰上供电专营，当智能电网碰上统一坚强，当需求响应碰上老式的需求侧管理，当能源互联网被冠以“全球”，当起码的用户选择和价格弹性都无从谈起的时候，中国的电力工业似乎已被隔绝在上个世纪，更遑论为新经济打开大门。
当我们置身于这些新兴生产力的面前，真实触摸到他们在现有体制机制强大障碍下的无奈和无力时，当我们每次寻找解决问题的线索，倒推问题的源头总是止步于同一个体制痼疾时，我们就不会还总是抱有能否有不触动现有体制格局，又能顺利收获到新经济果实的幻想。对新电改的思考和讨论，已必须跳出电力看电改，跳出行业的小帐，去算整个经济和社会的大帐，这样，我们就不会孜孜于降了几分钱电价，多了几栋办公楼这样的收益和成本计算。
机制建设和加强管理代替不了体制改革，二者受制于特定的体制前提；只有首先解决了体制的问题，机制建设和行业管理才能有意义、才能起作用。
下面我们讨论新电改四个节点的第二个节点，实施符合电力行业特点的网运分开。
电改的逻辑之四
网运分开，输配分开和调度独立
十八届三中全会指出，对自然垄断行业，要根据不同行业特点实行网运分开。那么，符合电力行业特点的网运分开又是什么呢？在进一步分析之前，我们先来谈一谈调度、交易独立和输配分开这两个传统命题。
从新电改方案来看，输配分开这一在5号文中确立的“五大任务”（是指政企分开、厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网）之一没再提及，调度独立这一业界讨论很长时间的改革选项也没有被纳入。而交易独立，虽然被加上“相对”二字，仍然是最重要的改革举措，且属于体制改革范畴。对此，我们应该如何理解呢？
输配分开在全球电力重组和市场化改革中，确实曾作为一个重点环节和标准选项。但在分布式环境下，配电网也成了“有源网络”，原来潮流单向流动、输配界面清晰的电力系统格局被打破，输配分开已变得困难而无意义。而且，配电本来就具有与输电相同的网络型自然垄断属性，即便在单向潮流的情形下，输配分开也无助于竞争性环节和垄断性环节的分离，无非是大垄断变为小垄断，或许在输配电价测算和成本监管方面能起到一定作用。
国际上实施了输配分开的国家，大致有两种处理模式，一是继续或同步实施配售分开，二是配售没有继续分开，一并作为独立的供电企业，承担保底供电责任；对于前者，分离出来的“老售电公司”往往也承担保底售电的责任。有了保底供电企业或保底售电企业作保障，市场化售电才得以放开。当然，在售电放开的演化过程中，绝大部分零售市场往往由发电公司获得，对此暂不做展开。
就调度和交易的定位而言，大家或许已经发现，我们并没有将这两个部分置于电力工业组织结构分析的四象限之中。我们的考虑是：它们不是电力工业主链条中的一环，而是托起全产业链的一个平台；它们也不是市场化的对象，而是市场化的组织者，所以不将它们和发输配售用同等看待和处理有助于逻辑的清晰。
但是，对调度、交易的合理定位无疑是电改最重要、最关键的环节之一。国际上对调度交易的处理有三种典型模式：一是调度交易合并，独立于电网，以美国、澳大利亚为代表，我们称之为美国模式；二是调度与电网合一，交易完全独立，以欧洲主要国家为代表，我们称之为欧洲模式；三是调度、交易和电网三者均相互独立，以俄罗斯、巴西为代表，我们称之为俄国模式。
美国模式无疑是一项巨大而巧妙的制度创新。面对产权分散的输配电资产和电力市场疆域扩张的内在需求之间的矛盾，采用将电网资产所有权和运营权分离的办法，将运营权统一让渡并上交给一家独立的机构，成为ISO（独立系统运营机构）或RTO（区域输电组织），产生了美国模式。
而欧洲主要国家的输配电资产本来就是集中的为主。欧洲国家普遍在输配分开之后，将调度留在了输电公司，称为TSO（输电系统运营机构），而交易则完全独立。这一模式显然更多地将电力当作了普通商品，对调度交易之间的协调和交易监管机构的能力要求也更高。
俄罗斯则是一个喜欢采用激进改革模式的国家，一上来就发输配售加调度、交易都先分开再说。后来在2012年其跨区域配电公司IDGC又和联邦输电公司FGC进行了合并。这是全球电改史上很稀罕的一次纵向回并，这也成为在新的条件下输配并不必然要分开的一个佐证。另外还有一个著名的回并的案例就是意大利，其调度和输电首先也是分开模式，最终因协调纠纷和安全隐患选择了回并，也即回到了典型的欧洲模式。
结合前面各节的分析我们可以看出，在电力市场化的环境下，电力行业出现了环节细分，且这一过程还在持续，今后还将出现许多新的市场主体形式和市场组织形式，特别是各种资源集成机构，它们实际上扮演了“准交易中心”的角色，在此也不做展开。
在这里，我们主要总结梳理一下在市场化环境下，将调度交易考虑进来之后，现有的各个主要环节之间的兼容和排斥特性。我们将配电分为公用配电和专用配电两种，将售电区分为保底售电，即承担政策性售电的环节，和市场售电两种，将兼容性分为四个等级，包括协同，（表示不仅兼容而且促进）、兼容、中性和排斥四个等级。
从上表分析可以看出，发电与市场化售电和用电服务是协同的，与专用配电是兼容的，这些将是发电今后须重点进入的领域。而输电与配电、调度兼容，所以，输配分开和调度独立近期不必作为重点选项，今后如果要实施则主要是视监管的需要。配电在输配分开的前提下，可以承担保底售电职能，但不应进入市场化售电领域。保底售电职能只有在输配分开的情形下赋予配电公司，如果输配不分，则应予独立。调度和输电、交易均兼容，但三者不能合一，要么调度交易合一，与电网分开，要么调度和输电合一，交易独立，或者三者均独立。交易职能除了在特定情况下可以与调度职能合并之外，与其他所有环节都是不兼容的。
从新电改方案来看，我国采用了交易相对独立，调度留在电网的模式，也即趋向于欧洲模式。虽然方案对输配分开没有提及，对售电职能没做明确的切分，对保底售电职能的承担主体也没有作明确规定，但对电网企业功能和运营模式做了明确界定：改变电网企业集电力输送、电力统购统销、调度交易为一体的状况，电网企业主要从事电网投资运行、电力传输配送，负责电网系统安全，保障电网公平无歧视开放，按国家规定履行电力普遍服务业务。电网企业不再以上网电价和销售电价价差作为收入来源，按照国家政府核定的输配电价收取过网费。
需要注意的是，虽然确定了电网企业有履行普遍服务的义务，但该普遍服务指的是输配电的普遍服务，而非购售电的普遍服务。从前面分析可以看出，售电业务，无论是政策性还是市场化售电业务，与输电、调度、交易职能都是排斥的，在市场化环境下，不能置于同一主体。所以，分析至此，我们应该可以明确解读，符合我国电力行业特点的网运分开就是“网售分开”，包括政策性售电业务。这就需要在后续配套文件中对售电的切分方式和保底售电职能的承担主体做出明确界定。
文/王冬容（系中电国际政研室副主任、中国能源研究会专家组成员）
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