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为什么过度和低效的电网投资难以遏制?

发表于:2017-06-21 14:49:01 来源:中国能源报 作者:杨世兴

中国电力行业管理体制始终处于不断调整的状态,总体是从“政企合一”到“政企分开”,并朝着“有效监管”和更大范围、更高效率的“市场配置资源”方向发展。在此过程中,正确界定政府和市场边界,准确把握政府和企业的定位十分重要。其中,如何正确认识电网投资及监管,是实现“管住中间、放开两头”的必要前提之一。

电网及其投资属性

电网的作用是将发电厂发出的电汇集、输送、分配给用户,一般分为输电网和配电网。电网具有典型的自然垄断属性和网络经济属性,必须承担普遍服务的责任和义务。电的生产和使用在任意时刻都必须保持基本平衡,电力系统的运行控制由控制中心即调度部门统一指挥实施。通常,调度部门被视为电网的组成部分,正因此,电网企业的“垄断性”得以强化,在电力系统中处于枢纽和中介地位。

安全可靠运行的电网和适度超前的投资,是保障电力供应的必要前提。电网投资要同时考虑社会效益、经济效益以及地方经济发展的承受力。电网投资通过输配电价回收,而投资规模、投资成本,以及电网利用率都直接影响输配电价水平。表面上看,电网是一个负责电力统购统销,通过购销价差或输配电价营利的企业,但实际上电网是一个通过输配电价不断回收投资而获得可持续性收益的工程投资型公司。

在自然垄断条件下,独家生产比多家竞争更有效率,电网通常采用排他方式的特许垄断经营模式,前提是不对市场的公平性构成威胁。输配电价既关系电网企业的可持续运营,又涉及到公共利益,而输配电价和电网投资密切相关,因此电网投资不是纯粹的企业自主行为,必须受到政府有效监管。对电网投资的监管分为社会性监管和经济性监管两部分,前者主要涉及环境、健康和安全等,后者主要包括准入退出、投资、服务质量和价格监管等。

电网投资及政府监管现状

政府对电网投资的监管,一方面要满足电力供应和电网安全所需要的电网投资强度,另一方面要实现提高电网利用效率和降低电网供电成本的监管诉求。我国长期以来采用的是基于传统的成本加成方式。首先政府监管电网规划,然后电网企业按照规划组织投资,这时政府对具体投资项目进行核准审批,接着政府根据电网投资及相关成本等核定输配电价,最后电网企业通过输配电价回收投资。

电网规划的目的是增强电网投资的合理性和规模可控。2016年6月,国家能源局印发《电力规划管理办法》(国能电力〔2016〕139号),明确由国家和省级能源主管部门负责电网规划。但政府处于信息不对称的劣势地位,而技术咨询机构受到更大的电网投资市场利益制约,难以在规划层面确保独立第三方中介的定位。

所以长期以来,国家和省级能源主管部门对电网规划和投资都缺少有效监管。尤其是在省级层面,事实上由电网企业主导。在成本加成的价格管制机制下,电网企业始终存在扩大固定资产投资的冲动。而一些地方政府也将电网建设作为拉动投资的手段,或者要求电网企业过于超前建设,致使过度和低效的电网投资难以遏制。

规划层面一个突出的案例就是跨省跨区长距离送电的计划色彩太强,缺少送受端省间协议,未来必然要面临送受端市场接纳程度的严峻考验。再就是特高压交流输电工程,特高压技术上分为特高压交流和直流,特高压交流一直存在广泛争议,在规划和政策层面迟迟没有定论。

经过数十年发展,我国电力工业已经形成较为完备的电源供给能力和输电网系统,当前电网投资的重心应从主干网向配网侧转移,以适应能源消费革命和新能源发展的需要。

农网是电网企业履行社会普遍服务的责任和义务,但考虑到农网投资回报的压力,农网改造投资的资本金是通过中央预算内资金安排,每度电还有2分钱的农网还贷基金由全社会承担,农网运维等费用也计入了各省市的输配电价。因此,农网投资既是电网企业责任,更是国家投资行为,是民生工程。

另外,电网企业处于垄断地位,还存在一些本应纳入电网投资范畴的电网项目,却不得不由地方政府、园区或用电企业出资建设,建成后无偿移交或有偿委托电网企业运营维护。反过来,也有一些本应由用户出资的专用用电工程,碍于地方政府的压力又不得不纳入电网投资范畴。

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