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如何破解光伏项目非法用地之痛?

发表于:2016-12-08 11:29:39 来源:阳光时代
 多年来,非法用地的案件数量据高不下,2015年全国范围内发生违法用地的案件将近9万起。非法用地的法律后果,轻则没收地上建构筑物并处以罚款,重则构成非法占用农用地等罪名处以刑罚。所以,非法用地成为建设项目业主的主要法律风险之一。对于能源和大型基础设施项目,通常从项目取得立项批复(审批/核准或备案)启动用地申请批准程序到获得用地批准,大概需要2年左右时间,而为数不少的人以为项目取得立项批复就具备了开工条件。这种认识上的误区导致建设项目非法用地法律风险频发。

项目建设的悬剑:非法用地

据国土部统计,2015年全国发生违法用地8.9万件,较上年同期上升9.8%。立案查处违法用地案件6.3万件,收缴土地1876.6公顷,罚没款13.3亿元,移交司法机关161人,移交纪检监察机关1902人。如此庞大的非法用地事件数目,您的项目没被“幸运砸中”吧?那么,恭喜了。多少土地管理政府官员、项目建设业主每闻“国土部卫星遥感”,常为之色变。

根据《土地管理法》等相关规定,如果建设项目用地涉及农村集体土地的,在项目取得立项批复后,项目业主需逐级上报,期间土管部门一般需进行土地规划变更、编制“一书四方案”(指建设项目用地呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案、供地方案)等工作。各级土地管理部门之间的复核、审批程序需耗费大量时间,让人望眼欲穿。能源项目大多用地面积较大,通常需取得国务院最终批准方可用地,而完成这一程序至少需要两三年时间。

对于项目建设业主,在提出用地申请的时候,通常初步设计已经完成,项目用地范围已确定,补偿款也已支付,如果不及时进场使用土地,可能土地会被再次被耕种(如项目用地为农田),需进行二次补偿,给企业造成不必要的经济损失。除了建设进度原因外,这也是一些项目业主希望及早使用项目用地的原因之一,可以理解。但必须指出的是,我国实行的是最为严格的土地审批制度,根据现行法律,在取得用地批准证书之前使用土地,可能构成非法用地。

《土地管理法》第76条规定:“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”

“项目开工”不同于“开始使用土地”

搞项目投资建设的亲们,经常听到是“项目未经核准,不得开工建设”,此话当然错不了。关于“开工建设”是指破土动工还是第一方混凝土浇筑,业内讨论不少。

以能源建设项目为例,今年8月国家能源局颁发了《关于进一步规范电力项目开工建设秩序的通知》(发改能源〔2016〕1698号),明确了电力项目开工标志:火电项目开工标志为主厂房基础垫层浇筑第一方混凝土;电网项目中变电工程以主体工程基础开挖为开工标志,线路工程以线路基础开挖为开工标志。此文颁发后,有的亲以为,项目取得立项批复前开工准备、四通一平还是可以干的,为项目核准后开工早作准备嘛。

其实,研究一下土地管理的法规就会发现,无论是“四通一平”还是“开工建设”都必须取得用地批复,仅仅取得立项批复是远远不够的。根据《土地管理法》的规定,建设项目使用土地,应当事先经县级以上人民政府批准,取得用地批准证书。“开工建设”和“使用土地”根本不是一回事,无论是“开工建设”还是进行“四通一平”都属于“使用土地”,都应当取得用地批准书。“使用土地”并不是以“开工建设”为标志的。这一点必须注意,否则当心被国土部卫星遥感到“非法用地”哟。

在当前的经济形势下,建设项目投资政策多变,如果被认为未取齐开工必要支持性文件而开工建设,可能被责令其立即停止建设。尤其是火电建设项目,如果项目正处于对煤电规划建设风险预警等级为红色省份的项目(不含民生热电),即使之后取齐了必要支持性文件,根据国家能源局《关于进一步调控煤电规划建设的通知》(国能电力〔2016〕275号)的要求,可能仍需暂缓建设,待预警等级转为绿色后,在相关部门的安排下,才能逐步恢复建设。如此一来,项目的损失肯定难以避免,根据国务院办公厅《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》(国办发〔2016〕63号),固定资产投资未按规定履行审批程序擅自投资,造成资产损失的,应当追究国有企业经营管理有关人员的责任。

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